美国非政府非营利组织与社区管理模式的启示

2011年第10卷第9期美国非政府非营利组织与社区管理模式的启示□金辉

【摘要】美国的经济极其发达，但是其政府并没有包揽一切社会事务管理，而是通过积极培育和推动非营利组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。中美虽在国情和制度上存在差异，但这种政府管理模式，对我国经济与社会管理的改革，乃至细化到社区管理的改革，都是很有启发和借鉴意义的。

【关键词】社区管理；非营利组织；居民参与

【作者简介】金辉，上海交通大学国际与公共事务学院2009级MPA研究生

一、非营利组织和非政府组织

非营利组织和非政府组织均指除政府与企业部门以外的正式组织团体。非营利性组织具有如下特征：一是具有合法免税地位；二是具有法人资格的正式组织；三是不属于政府的民间组织，应为民间人士所组成；四是具有公共利益的属性，不以营利为目的；五是限制利益分配，获取利润不得分配个人或是董事；六是具有志愿性；七是自我管理。

由此可知，非营利组织的特征中包含了非营利和非政府的特性。因此，“非营利组织”、“非政府组织”两者名称虽有不同但其含义则相去不远，主要是指民间部门中非以牟利为宗旨之各类组织，本文统一使用“非营利组织”这一表述。

非营利组织在理论界被称之为“政府与企业之间的第三部门”，它介于政府与企业之间，在经济活动和社会管理中发挥着越来越重要的作用。20世纪80年代以来，非营利组织在世界范围各种场合越来越多的被提及。很多人和机构将非营利组织看作其作用日益重要的新兴组织形式，特别是看作国际事务中与各国社会经济发展中具有很大潜力的新因素。

二、美国的非营利组织发展

美国的经济极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用，但是美国政府并没有包揽一切社会事务管理，而是通过积极培育和推动非营利组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在其舞台上，活跃着三大主角，即政府、营利组织（企业公司）和非营利组织，非营利组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。有学者称，非营利组织是托起美国社会的第三只手。在美国，非营利组织构成了整个社会的组织机构的主要部分，促使其发展的主要有三大因素：

第一，美国的非营利组织的诞生源于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。美国的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求，这是非营利组织产生的最主要原因。

第二，美国的社区服务内容，随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构，这成为非营利组织产生的另一个重要因素。

第三，美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非营利机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非营利组织产生的一个重要社会基础。

因而从无到有，经历了一个世纪，美国的非营利组织已成为美国市场经济中一个不可缺少的组成部分。

三、对中国社区管理的借鉴和启示

非营利组织的普遍产生和蓬勃发展，使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非营利组织是具体的组织者和运作者，两者之间形成一种合作式的伙伴关系。这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我国经济与社会管理的改革，乃至细化到社区管理的改革，都是很有启发和借鉴意义的。但是由于国情和制度的不同，在基层政权和社区管理组织体系方面，我国不可能照搬美国的模式，但在管理运作方法上，我们则可以借鉴美国的先进经验。结合我国的国情，以及各地方城市的实际，尝试开拓我国对于城市社区管理的新思路。

过往，中国的传统体制下，公共管理职能在政府手中高度集中，非营利组织无法得到其运营相应的公共权力，即缺乏合法性，公众认同感。但是随着经济转轨和社会转型，我国政府职能发生了较大的转变，中国的社区建设正在促使政府提升服务功能，逐渐弱化对社区的行政命令，这使得社区的自理能力得以提高，“小政府，大社会”格局的正在逐步建立，中国在近些年非营利组织如雨后春笋般迅速发展，接管了大量政府不再承担的社会事务，如教育、扶贫、社会福利和保障以及环境保护等诸多方面。

2011年第10卷第9期

社区资源整合中的治安秩序整合

□蒋慧勇

【摘要】我国的社会主义经济建设既需要一个安定团结的政治局面，又需要一个稳定的的社会环境。社区是社会的最基层，直接和各种类型的人群发生接触，管理好、服务好各种类型的人群是社区建设的主要任务。可以说社区是加强社会稳定、促进社会有序发展的前沿阵地。本文从一个基层工作者的角度出发，就秩序整合中有关治安秩序的整合和社区治安防范提出理性思考和研究对策。

【关键词】社区资源；治安秩序；整合统筹

【作者简介】蒋慧勇，上海交通大学国际与公共事务学院2009级MPA研究生

一、社区资源整合中的治安秩序整合思路

当前，在整合和统筹使用社区资源中，社区整合是社会整合的组成部分，它是社会整合的基础，社区整合除了社区资源整合，还包括社区秩序的整合和社区情感的整合。社区秩序的整合是社区整合的保障，是衡量社区管理水平的重要尺度，它包含生活环境和治安秩序两个方面。而社区情感整合是社区整合的归宿，是社区整合中一种较高层次，是指社区成员间的社会互动，达到人际关系的和谐。

针对社区资源中治安秩序的整合，笔者从实际工作的角度出发，认为应从以下三点来考量实施：一是要树立网格服务的理念。要以不断满足群众需求为出发点和落脚点，坚持“以人为本”的理念，围绕“地区性、社会性、公益性、群众性、服务性”的目标，把社区区域内的可利用资源从特定的束缚中解放出来并抽象为网格，进行整合，在更广的范围、更多的层次和更宽的领域内提升网格的功能；二是要健全网格体系的架构。网格体系的架构是网格化的骨架和灵魂，它是网格化最为关键的组成部分。合理的网格体系架构，才能使能量有效地集聚；三是要完善网格运作的机制。网格资源的共享，需要反应灵活的机制来支撑，社区资源整合机制，需要通过完善各类资源以网格的形式开发，在动态的管理中，进一步丰富网格服务的内容，明确网格服务的规则。

考虑到我国的实际情况，社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但是，社区管理服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系，组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。

但是政府对社区管理的干涉和管理放开了，并不意味着社区管理以及非营利组织的运作没有了制约和监督，我们应该向美国进行借鉴，在社区管理中强调法制功能、实施依法管理。在美国，只要不与国家、各州、县、市的各项法规冲突，社区可以自行制订一些章程规定，社区居民的一切活动自由民主，只要不违法就不得干预，如果发现违法就报警或找律师。社区管理协会、管理委员会或管理服务中心很少和政府的行政部门发生关系，却十分注重和警方的合作及司法部门的联系。此外，美国的社区服务基本上都是依法进行，而且完全福利性，社会保障也是依法实施、普及大众、具有社会性。

中国的社区建设要想使社区建设贴近人们的实际需要，有些事务就必须得在不与法律法规抵触的前提下由居民们自己商量决定，居民自己清楚自己的愿望和要求。在这个基础上，不同居民的愿望和要求如果有差别，就可以进行协商和协调，这就自然导出了各种合作，以找到合情合理的优化方案。这种大家互相协调的过程，是社区的一个“功能”。根据大家的需要，提出建设性建议，互相协商，找到实施办法，也就是自理。

已故著名社会学家费孝通指出，这种自理的要求，是构成社区组织的新的因素。如果我们能针对目前的实际情况，逐步引导人们在社区层次上一步步走向自理，扩大民主生活的基础和范围，就会从最基本的层次上促进一种具有人文精神的、优化合理的社会生活，使广大居民的生活质量实实在在地上一个台阶。

借鉴美国的非营利组织与社区管理模式，我国基层政府应在积极动员居民参与的基础上，要及时而充分地授权给居民，增加他们参与决策的机会，尽可能把社区层面与居民直接有关的公共事务交给居民自己来决定，逐步使居民从认可具体事务上的自我决定，进到认可自我决定的方式，进到认可作出自我决定的权利，最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度，让社会真正走上“小政府，大社会”的和谐状态。