西方政府预算改革的经验与教训

新绩效预算的优点
鼓励管理者进行创新与节约。在新绩效预算下，管理者可 以根据环境的变化以及部门的特点来选择最佳的投入组合 方式来生产公共服务，可以将资金从一个科目转移到另一 个科目，甚至从一个项目转移到另一个项目。绩效合同中 确定的支出部门在结果上的责任也迫使管理者进行管理上 的创新。同时，新绩效预算中实施的“利润分享”允许各 个部门将一定比例（例如30%到50%）的预算结余转到下一 个预算年度去使用。这使得部门管理者不再像以前那样担 心他们在这一预算年度没有用完的拨款会被预算机构取走， 也使得他们不再担心预算结余的出现会导致预算机构在下 一个预算年度削减本部门的预算拨款，因而有助于克服传 统预算模式下各国政府都存在的支出部门“年底突击花钱 的冲动”。而且，”利润分享“允许将一部分预算结余用 于奖励员工，因而也有助于激励管理者节约资金，减少浪 费。 比较简单。
绩效合同：合同预算
绩效合同是由预算机构和各个支出部门之间按照一种与市 场上的讨价还价逻辑相同的方式协商决定的，它们一般都 要明确预算机构下放给部门的支出自主权，以及各个部门 在绩效上做出的合理而可靠的承诺。所以，绩效合同一般 都包括支出部门所需要的资金水平、支出上的权力、资金 使用后的产出和结果以及测量产出和结果的绩效指标。 实行新绩效预算改革的国家都要求各个部门在正式获得支 出之前对支出要求进行以结果为中心的绩效评估。由于公 共部门的结果或者目标是多样的而且在很多情况下是比较 抽象的，因此，新绩效预算的实施依赖于发展出一套绩效 测量体系，将抽象的政府部门希望实现的结果具体化为一 些可以操作的绩效指标。 合同不完全性对绩效合同的约束。
新绩效预算的条件
新绩效 预算
预算信 息与分 析能力
的环境
政治控制/ 行政控制
西方政府预算改革对中国预算改革的启 示
西方国家是在实行了控制取向的传统预算模式一百 多年后才开始进行预算改革，寻找更能够提高资源 配臵效率、管理效率和公共责任的预算模式。 政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立 起外部控制，而且它必须在拥有了健全的内部控制 之后才能将处理资源和产出的广泛的灵活性和责任 交给管理者。 预算改革的约束条件主要在于:信息约束和政治约束 绩效预算的有效需要一系列的条件，尤其是绩效环 境和信息分析能力，超前的预算模式往往不成功。 结合中国预算发展阶段，借鉴西方政府预算改革经 验和教训，将有助于我们切实提高我国预算水平。
计划－项目预算
一般地，计划-项目预算包括三个主要步骤
– 目标计划 ：预算决策者首先需要做出战略计划并确定 目标，在此前提下，思考各类可能达成目标的替代方 式，并从中选择最好的一个。 – 项目建构 ：然后，预算决策者将战略计划分解为较为 短期性的目标，并将目标转化成具体的项目和次级项 目 – 预算 ：预算决策者以此决定每个项目需要哪些资源以 及何时需要该资源，从而做出预算
新绩效预算
新绩效预算有三个特征：
– 目标和总额上的集中控制。政策制定者一般只对支出目 标和支出总量进行控制，并规定了这些资金大致的支出 方向。 – 手段分权。在预算执行中，管理者可以像商业部门的经 理那样灵活地根据环境的变化使用资金。 由于新绩效预 算企图通过放权和利润分享使得政府部门的管理者能够 像企业家一样行动，所以，它也被称为“企业家预算” 或者“分权预算”。 – 对结果负责。预算执行中的放权是有条件的，部门的管 理者必须完成他们在绩效合同中承诺的结果。
20世纪以来西方预算改革实践
公共预算的基本问题是（科依，1940） ：在什 么基础上，决定将某一数量的拨款拨给活动A而 不是活动B？ 20世纪30年代以来，为了改进资源配臵效率， 以美国为首的西方国家进行了一系列的预算改 革
– – – – 绩效预算（performance budgeting） 计划－项目预算（plan-program-budgeting） 零基预算（zero-base budgeting） 新绩效预算（new performance budgeting）
零基预算
零基预算的核心是按照项目优先顺序重新分配预算资金。 一般来说，零基预算主要包括五个步骤
– 确定“决策单位”及其目标与任务。决策单位是零基预算的基础， 它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位、或者一个机构所 准备的单独的预算计划。 – 决策单位的管理者根据已经确定的目标与任务，准备支出项目的 “决策包”，即一系列可供选择的决策方案。一般来说，每一项 决策方案就是一项简单的预算。 – 决策单位的管理者根据决策重要性或优先程度，对决策包中的所 有决策方案进行排序。 – 部门管理者、预算机构和政府首脑对决策包进行逐级排序，最后 由政府首脑在预算机构的帮助下将各个部门的排序合并成政府的 一个总体排序。 – 当所有的项目都按优先性进行排序之后，决策者就可以从序列中 最优的项目开始分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。
绩效合同：合同预算
在传统预算中，各个组织之间的关系是等级制的， 不是平等的合同的关系，上级机构对于下级机构 的支出行为可以运用命令的方式进行控制。这种 等级制的预算强调对行为和结果进行全面的监督 和评估，通过标准化的运行程序来约束行为，并 通过组织结构来影响预算过程。 在新绩效预算中，各个组织之间的预算关系从一 种等级制的关系转变成为合同关系。
零基预算
零基预算在实施中依然面临许多困难
–对于项目管理者、部门管理者、预算部门和政府首脑来 说，他们很难在众多项目中进行取舍，即使对那些最不 具优势的支出项目亦如此。从政治上来讲，某些项目可 能获得了很强的政治选区和议员的支持，因而，很难对 它们进行削减或停止资助。从法律上来看，某些项目的 支出是在法律上被规定了的，因而无法进行削减和中止。 –从技术层面来看，零基预算还面临四个难题 ：决策单 位很难定义；目标与任务很难确定；合并各种排列好的 项目的优先顺序非常困难；工作量太大。 –由于零基预算的预算形成过程是从下而上的，因此它的 成功依赖于各个层级管理者之间的有效配合。但是，如 果各个层级的管理者与预算机构和政府首脑的目标不一 致，那么他们就很容易采取各种策略性行为来保护他们 偏好的支出项目和增加预算要求 。
新绩效预算的优点
从“手段”到“目的”。新绩效预算强调的是结果绩效，即 一定数量的公共资金支出之后必须实现某种社会期望的结果。 在新绩效预算中，预算机构放弃了对预算拨款的使用进行控 制的传统模式。但是，这种分权是有条件的，它要求支出结 构必须确保实现某种社会所希望的预算结果，否则支出机构 的负责人就要承担管理上的责任。 改变支出机构的动机。在传统预算模式中，官僚的目标是预 算最大化（尼斯坎南，1974）。各国议会和预算机构主要采 取两种方式来制约支出机构的这种“要钱”和“花钱”冲动： （1）加强议会和预算机构的监督和审查能力（尤其是信息收 集上的能力）来克服预算审查中的信息不对称；（2）为各个 部门设臵一个预算控制数或者一个定额。新绩效预算通过设 计激励合同来改变代理人的动机：预算机构与支出部门签订 绩效合同，支出机构的预算要求必须与某种社会和政府目标 相关的结果相联系。
19世纪的传统预算模式
最主要的预算原则
– 年度性：预算每年都必须重新做一次并只能覆盖某一 个特定的时期 – 全面性：所有政府收支必须纳入预算，进入预算程序， 受预算过程约束 – 一致性：所有的预算决策必须放在一起，所有的资源 也必须集中在一起，强调所有的政府收入和支出应该 同等对待 – 严格性：预算一经做出必须被严格执行，并能够有效 地约束各个政府部门的行动 – 审计要求：政府部门的收支必须受到审计监督
实施中遇到的困难
–许多机构的管理者以及一些政治家对于实施绩效预算的积 极性并不高 （透明度加强了，可控性下降）。 –绩效预算重点是测量产出，需要支付很高的测量费用 。 由于测量成本太高，绩效预算更多关注产出在数量上的效 率以及完成了多少工作量，而忽视了对产出质量的测量。 –实行绩效预算必然发生政治上的讨价还价，并形成相当高 的政治性交易费用。由于行政和议会常常关心不同的东西， 因此，要在它们之间达成关于绩效测量的共识非常困难。 –绩效预算只关心产出效率，但并不关心这些产出是否社会 合意的需要
因此，计划-项目预算是一个目标（长期）推动项 目（短期）、项目推动预算的过程。
计划－项目预算
计划-项目预算的实施同样不理想
– 计划-项目预算强调将资金配臵到特定的项目，但是， 在某些情况下，预算决策者可能只是很随意地和武断地 将支出分配到项目。 – 由于在计划-项目预算中支出是跨越传统的组织界限而 分配到特定项目的，因此，在很多情况下很难追踪支出。 – 公共部门常常承担多个目标，这意味着将目标项目化将 面临相当大的困难。而且在某些情况下，目标之间是互 相冲突的，无论如何进行选择，强调某一政策选择都意 味着牺牲其它的政策选择。 – 在公共预算中，由于受到时间、资源和专长等因素的制 约，真正的成本与收益分析有时是不可能的。
19世纪的传统预算模式
19世纪前(专制君主制时期)的“前预算时代”， 具有两大弊端：
– 对外或者对于社会来说，缺乏公共责任 – 对内或对政府自身来说，缺乏集中的行政控制(诸侯经 济)
19世纪建立了“控制取向”的预算体制——现代 公共预算的产生
– 通过议会的政治控制来提高公共责任 – 通过在政府内部建立一个权威性的预算机构实现集中 的行政控制，通过该机构对各个部门的预算进行有效 的外部控制
西方政府预算改革
——经验与教训
核心问题
西方政府预算的改革经历了一个怎样的历 程?我国对应于哪个阶段? 为什么西方许多预算改革都不成功? 新绩效预算需要哪些条件? 西方政府预算改革对我们有什么启示?
总体历程
预算制度的演进始终是围绕着立法权如何 制约政府理财权、如何把纳税人的钱花得 更加有效益这样的主题不断推进。
19世纪的传统预算模式
19世纪的预算重点是控制而不是支出效率和绩效 预算方式是：基数＋增长 增量部门的决策主要取决于政治家之间的讨价还 价，取决于政治判断 因此，虽然传统预算模式能够有效地进行预算控 制，但是，由于它的预算重点是投入而不是产出 与结构，而且，在基数加增长的预算决策模式下 很难进行资源再配臵，所以，资源的配臵效率就 无法保证。