地籍管理的难点问题与对策

地籍管理的难点问题与对策

摘要不同的国家和历史发展阶段，土地是按照不同的制度进行登记和评价的，地籍的内容也是不完全相同的，但是，其基本内容是不会改变的。就地籍管理五个方面内容，特别是地籍管理立法、地籍管理、土地登记的统一性、土地登记发证等方面存在的一些难点问题进行了认真的剖析，并对难点问题提出了对策。

关键词地籍管理现状；难点；对策

中图分类号 f301.2文献标识码a文章编号1007-5739（2008）22-0317-02

随着社会经济和科学技术的不断发展，地籍资料是国家制定土地利用总体规划和计划、农业区划和城市规划，以及正确研究土地对策的基础资料和重要的客观依据[1]。因此，地籍管理已成为国家进行土地管理活动的一个重要组成部分。

1地籍管理的内容

地籍管理是指对土地的位置、地界、数量、质量、权属和用途等基本情况的记载和管理，主要有5个方面内容：土地调查、土地评价、土地登记、土地统计和地籍档案资料。这5个方面既有各自的工作内容，又具有紧密的内在联系，共同构成不可分割的地籍管理制度[2]。

2地籍管理内容的现状分析

2.1土地调查现状

我国《土地管理法》仅在第27条作出了原则性的规定：“国家建

立土地调查。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或使用者应当配合调查，并提供有关资料。”《土地管理法实施条例》第14条对地籍调查规定也比较原则。1987年9月，原国家土地管理局制定了《城镇村庄地籍调查规程》，该规程后被一分为二，由1993年6月22日原国家土地管理局颁发的《城镇地籍调查规程》和《村庄地籍调查规程》所取代。2008年公布新的《土地调查条例》，宣告了土地调查新的开端。2.2土地评价现状

现行地籍管理立法的某些规定过于简单，无法完全贯彻依法行政原则。例如《土地管理法实施条例》第15条规定：“国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地登记评定标准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地登记评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。”但是，当依法评定出的土地等级与法律效力有冲突或土地管理部门若不履行上述职责应当承担什么后果，该条例均未作规定。如果认为这些内容应由部门规章予以规定，也是不妥的，以防止有些部门借机为其扩权、减责，甚至免责。

2.3土地登记现状

《土地管理法》第11~12条，《城市房地产管理法》第59~62条也只有原则规定。《土地管理法实施条例》第3~7条对土地登记的

规定有所细化。1987年9月，原国家土地管理局颁发《全国土地登记规则》，对土地登记的机关、程序、类别等事项均有了详细规定。其后，该规则被原国家土地管理局1995年12月18日发布，1996年2月1日施行的《土地登记规则》所取代，后一规则对前者进行了较好的补充和完善。

2.4土地统计现状

1987年8月原国家土地管理局和国家统计局共同制定了《土地统计报表制度》，对现行土地统计的对象、任务、内容和报表制度及其指标体系、土地统计管理制度都作出了具体规定。1992年原国家土地管理局发布的《日常地籍管理办法（试行）》对年度土地统计的程序、调查的步骤等又有了较详细的规定。《土地管理法》第29条确定了土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计

资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。此外，土地统计作为统计中的一种，也适用我国《统计法》及其《实施细则》的规定。

2.5地籍档案管理

《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均未作规定。现在地籍档案管理主要适用我国《档案法》和1998年原国家土地管理局和国家档案局联合颁布的《土地管理档案工作暂行规定》。

3现行地籍管理难点问题

3.1地籍管理立法的效力层级较低，权威性较差

现行地籍管理法律制度的主体是部门规章，作为法律的《土地管

理法》和作为行政法规的《土地管理法实施条例》，对于地籍管理的各项内容，或规定得非常原则，或不予规定。地籍调查、土地登记、土地统计、土地评价、地籍档案管理的法律规范大多由部门规章来确立与调整。由于部门规章的法律效力层级较低，并且制定规章的部门往往注重本部门利益，所以其权威性较差。由此导致的后果主要有两个：一是许多规章在没有法律、法规授权的情况下，擅自设定权利；二是许多规章的执行不力。与我国大陆地区不同，日本的国土调查是以《国土调查法》这样的法律形式规定的；我国台湾地区现行的《土地法》对于地籍管理的规定用了整整一篇，共计4章44条。除此之外，另有一些规章对于《土地法》中地籍方面的规定予以细化。

3.2土地登记发证制度不统一

土地登记的统一性包含3层意思：一是对土地权利应当实施统一，无论城镇土地还是农村土地，无论耕地还是林地、草地，都应当纳入统一的土地登记体系；二是土地登记的标准应当统一；三是土地登记机关应当统一，在一个登记区域内只能由一个土地登记机关实施登记，以保持土地登记的完整性[3]。而在实际的土地登记工作中，一个管辖区内往往存在2个或2个以上的登记机关：例如，南昌市东湖区就存在省、市、区3个登记机关发证的现象，省直机关由省国土资源厅发证，市、区属单位由南昌市国土资源局发证，而个人住房由东湖分局发证。

按现行《土地管理法》规定，确认林地、草原的所有权或使用权

和水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。这表明，林地、草原的所有权、使用权以及水面、滩涂养殖使用权登记发证不适用《土地管理法》，而适用其他法律，具体工作由相关部门（如林业部门、农业部门）负责，这一点也与地籍管理制度的统一性原则不一致。

3.3土地登记问题突出

3.3.1土地权属认识差，土地登记意识不强。首先，受计划经济的影响，无偿使用土地的思想根深蒂固，认为土地只是房屋的陪衬，所以相当一部分土地使用者认为只要办好了房屋所有权证，国有土地使用证办不办无所谓。其次，由于我国现行的是国有土地使用权制度，大家认为反正得不到所有权，何必花钱买了使用权，何况有了房屋产权，国家就不会剥夺房屋所有权。再次，共同处理房产和土地价值时，土地价值无法显现，比如大部分地区对于拆迁补偿只是定一个拆迁补偿统一价格，没有把房屋和土地的补偿区分开来，大家认为得到的只是房屋拆迁补偿价格，而与土地无关，土地价值无法显现，这也是造成广大土地使用者对土地登记意识不强的原因之一。

3.3.2地籍资料陈旧，现势性不强。首先，受国家旧体制的影响，许多用地材料不规范，在完成初始登记的基础上，没有及时开展变更地籍调查并及时更新地籍资料（包括名称、地址和用途变更登记），给当前的土地登记工作带来困难。其次，目前地籍管理形成的各种成果，如城镇地籍调查成果不能广泛共享，社会的应用程序