对土地出让腐败问题的分析与对策

对土地出让腐败问题的分析与对策

对土地出让腐败问题的分析与对策

本文作者：贺润仁原创投稿

对土地出让腐败问题的分析与对策

国土资源关系国计民生，土地出让关系国家土地价值的实现、群众的切身利益和社会主义市场经济的公平竞争。由于土地出让涉及面广、金额大，往往成为不法分子紧盯的对象，发生腐败的现象也较为频繁。因此，土地出让是国土资源管理领域反腐倡廉的关键环节，必须加强对土地使用权的出让管理，不断完善体制，健全机制，从源头上遏制腐败产生的可能，防范于未然。

一、土地出让容易出现的腐败问题

1、招拍挂名真实失。近些年来，随着土地市场的规范，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定得到强力推行，随意以协议或划拨方式出让土地的现象很少了。但在招标拍卖挂牌过程中，往往采取打招呼、限制报名条件等各种方式，使土地出让规避竞争，违规操作，虽然在国土资源部门进行了“招拍挂”，但人为“抬高门槛”，为特定受让人“量身订做”前置条件，将特定土地出让给特定受让人，从中不当获利。少数党政机关和企事业单位隐形转移土地使用权，或者擅自将划拨土地作为经营性土地出让，搅乱土地一级市场，给国家造成损失。有的违规进行倒序操作，先内定受让人，内定土地价格，再进行挂牌，这种明挂暗定的做法使他人无法入围。有的默许甚至纵使企业或个人

先行违法动工占地建设，形成事实，再走招标拍卖挂牌程序，让他人“望而生畏”。

2、地价评估高低随意。随着中介机构的脱钩改制，土地评估机构从国土资源管理部门分离出来，赋予了中介机构独立的土地评估权。由于缺乏有效的监管和约束，一些中介机构受经济利益的驱动，在国有土地使用权出让和国有企业土地使用权转让抵押评估过程中，违反行业管理规定、技术规程和职业道德准则，按照委托人的要求进行评估，为委托人谋取非法利益提供技术支持。主要表现在国有土地出让时即土地一级市场中高价低估，将评估价尽量压低，使委托人低价买入，从而少缴土地出让金及相关税费。在委托人用土地抵押贷款或者转让时将评估价格尽量抬高，使委托人获得高额抵押贷款或转让收入。

3、出让收入变相流失。现在公开、直接地减免、缓缴土地出让金的情况不多了，但一些地方个别领导干部打着“公共利益”、“重点建设”、“招商引资”的旗号，采取先缴后返等方式，给土地受让人非法减免出让金和相关税费，致使国家土地出让金和税费流失。一些国有企业在改制过程中，以盘活企业资产和安置企业职工为由，采取联营联建、土地入股等方式利用企业土地资产，并申请税费减免并得到批准。这样，政府不但得不到土地收益金，而且损失了税费，使得参与开发的私人老板和企业的少数人不当获利。有的甚至在没有经过评估的情况下处置国有划拨土地，一些开发商甚至改制组成员轻松的拿到了房地产用地的使用权，获取了高额利润。

4、土地供应乱象仍存。一些地方和部门在土地审批中越权越位，滥用职权违法审批，将未经征用审批的集体土地作为国有土地出让，将应该作为经营性土地出让的作为划拨土地供应。有的单位以机关建设或招商引资、基础设施建设的名义申请划拨土地，获得土地后将其中一部分用于经营性项目建设。有的不经有权机关批准，非法将土地供应给开发商进行开发，然后通过找关系补办手续，使其由非法征地变为合法征地。

二、滋生土地出让腐败的主要原因

1、经济利益的驱动。当前，地方政府“土地财政”的思想还大为存在，他们仍以多圈占土地，多上项目为经济增长的主要方式，把“卖地”收益作为地方财政的主要来源，把土地出让金和相关税费减免作为吸引投资的主要手段。不健康的“政绩观”客观上刺激了地方政府无序用地、浪费土地资源，导致了土地市场的混乱。由于土地资源稀缺，一些单位和个人为了追逐土地经营的高额利润，采取欺骗手段，侵吞土地资产，有的利用国土资源管理政策上的漏洞从中不当获利，有的甚至采用商业贿赂的手段拉拢和腐蚀干部，违法违规审批。粗放型经济增长方式和经济利益的驱动，是导致国有土地出让中腐败行为的重要原因。

2、制度建设的缺陷。我国现行土地法律法规规定，允许协议出让、行政划拨土地两种方式供应土地，这种获得土地和供应土地价格上双轨制的存在，使原本市场化程度不高及非市场化土地交易过分依赖于审批权力，无法利用市场杠杆调控土地市场，容易导致土地市场

不公平、不透明，灰色交易多，为腐败提供了滋生的温床。现行“拍卖挂牌招标协议”制度出让土地，相对于以前的协议为主的出让制度确实是巨大进步。但这种制度仍然有弊端，与之配套的制度规范还不足以遏制串标、围标等违法行为。如经营性土地与非经营性土地的界定不够明确，招拍挂的前置条件不够具体，土地出让方可以人为设置技术壁垒，或者量体裁衣先明确中标人等。

3.交易行为难规范。法律规定，只有国土资源部门代表政府具有唯一的土地出让主体资格，但现实中，仍有一些国有土地分散在各类建设指挥部

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、开发区、工业园和厂矿企事业单位，由于种种原因，他们也在自行出让土地，形成了事实上的出让主体。土地出让主体的过多势必导致土地出让的混乱。部分地方政府和主管部门法律意识淡薄，依法行政观念不强，故意规避法律法规，搞违法变通违规操作，特别是在国家三令五申严控土地违法出让时，仍不能把行政行为约束在国家法律法规和政策的规定范围内。

4、监督制约不到位。在土地出让的政府行为中，理论上能够对政府进行监督的主体很多，但实际中，过多的监督主体反而使监督工作难以落实。当前，监督部门对国有土地使用权出让行为缺乏过硬的监督手段。在实际操作中，监督部门仅在“招拍挂”现场象征性参与监督，对标底的确定、出让方式、出让程序等重要环节难以实施有效的监督，从而使监督流于形式。同时，在土地违法出让事实发生后，在

查处上往往只查事，不究人，导致对违法违规单位和个人的处理上“失之于宽、失之于软”，没有起到相应的震慑作用。

三、预防土地出让腐败问题的对策

预防土地出让领域的腐败，必须坚持土地资源市场化配置为取向，以深化土地供应制度改革为抓手，扩大“制度加科技”手段的运用范围，充分实现“权力在阳光下运行、资源在市场上配置、资金在网络中监管”，有效防止腐败问题的发生。

1、构建规范的土地出让制度体系。一是实施建设用地总量控制制度。要根据土地利用总体规划和土地年度计划，对建设用地总供应量实行严格控制；通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。同时实行土地入市的“适度饥饿”政策，严控乱供地、乱压价的问题。二是建立和完善土地全程监控体系。对所有建设用地包括为实施城市规划而征用的土地、机关企事业单位进入市场的土地、土地使用期满应依法收回的土地等，进行动态监控，使管理者对管理对象底数清楚，监督信息对称；防止滥用耕地、多头供地和闲置土地，不断增强政府管制土地的能力，从而确保政府对土地一级市场的掌控，强化政府对土地出让金的控制权、收益权，使土地资产利用步入良性循环轨道。三是推进国土资源配置市场化进程。要根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，建立与之配套的制度保障体系，明确界定经营性土地和非经营性土地，进一步细化和完善具体操作办法。要构建网上“招拍挂”制度。充分利用现代信息技术，建立和完善土地