2014_棚户区改造政策研究

棚户区改造项目政策调研

一、政策先行，助力棚改

2013年7月4日，国务院发布了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号），要求各省、各部门加快城市、国有工矿、国有林区棚户区改造和国有垦区危房改造，明确2013年至2017年五年改造各类棚户区1000万户。2013年棚改计划改造304万户，2014年计划改造470万户以上。

2014年4月2日，李克强总理在国务院常务会议上部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。会议再次强调更快、更大规模推进棚改。发挥好开发性金融的“供血”作用，为棚改提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，保证棚改任务的资金需要，并努力降低资金成本。

根据国务院常务会议精神，2014年7月29日，国家开发银行正式获批成立住宅金融事业部。住宅金融事业部由国开行行长挂帅，凸显其高规格和特殊性。未来事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金。

二、资金保障，开行为主

棚户区改造等保障性住房贷款，资金流动性非常差，信贷

- 1 -

资金几乎都压在这些长期项目上，因此地方和开发商对于棚改一直不积极。此次国开行为棚改提供了软贷款和棚改专项贷款这两种主要的贷款资金，具有成本低、还款期限长等特点，大大提高了各方参与棚改的积极性。

今年上半年，国开行新增承诺棚改贷款6760亿元，是去年同期的18倍；发放2195亿元，其中4月2日国务院常务会议后发放1949亿元，同比增长433%，支持新增建筑面积约2.5亿平方米，惠及棚户区居民213万户。今年全年预计将发放棚改专项贷款4000亿元以上，下半年仍将有2000亿元资金需要突击发放出去。

根据《意见》明确的5年棚户区改造1000万户来测算，所需资金规模大约在2.5万亿元左右。目前国开行获得1万亿再贷款，而按照住建部部署，今年就计划投入1万亿元用于棚改。因此未来剩余资金缺口仍非常大，国开行还需综合利用银团贷款、信托、票据、保险、债券、委托贷款等各类表外融资产品，引导和调动社会资金支持棚改等保障性安居工程建设。

1、软贷款/过桥贷款

国开行作为政策性银行，可以通过政府或国有公司的融资平台进行软贷款（也叫过桥贷款），其贷款允许用于国家确定的重点建设项目的资本金或股本投入，并且其利息低，还款期限长，还设有宽限期（在这段期间只需支付利息或服务费）。软贷

款曾在2008年被监管层叫停，此次由于棚改再次出现，可见中央对棚改的决心之大。

2、棚改专项贷款

国开行为解决各地棚改项目多、审批周期长的问题，对棚改专项贷款提出“统一评级、统一授信和统借统还”以加快贷款评审发放和规范运作控制风险。各省除省会和计划单列市之外的棚改项目由省政府梳理后统一报至国开行各省分行，再由国开行各省分行与省政府对接，按照“三个统一”通过省政府棚改平台发放。省会城市和计划单列市的棚改项目单独报送并由市棚改平台进行贷款，贷款利率一般为基准利率下浮10%。

表1 不同棚改贷款特点对比

就单个棚改项目而言，资本金的比例最低不得少于20%，也就意味着棚改专项贷款的比例可以达到80%。软贷款占项目资本

金的比例一般不超过25%，软贷款的期限原则上不超过5年，宽限期不超过项目建设期，且一般不超过3年。棚改专项贷款的期限一般不超过10年，最长不超过15年，宽限期不超过项目建设期，且一般不超过3年。

三、专款专用，地区存异

棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。因此，对于棚改资金的使用范围，国开行有相应的限制。此外对于经济发达地区、欠发达地区和落后地区，国开行对于棚改的支持力度也是不一样的。

棚改专项贷款只能用于支持棚户区改造项目的征收、安置房建设和相关配套基础设施建设以及贷款贴息等支出，不得用于城市棚户区改造中回迁安置之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出。

国开行对棚改贷款实行专户管理。地方政府或棚改平台获得棚改贷款后需将贷款存在国开行账户内，按需申报棚改资金需求情况，待国开行审核棚改进度后直接拨付给实际用款人如安置房施工企业。

对于东部地区，软贷款比例一般不超过项目资本金的25%，

贷款期限原则上不超过5年，棚改专项贷款比例一般为70%。对于中部地区，软贷款比例一般不超过项目资本金的35%，贷款期限不超过7年，棚改专项贷款比例一般为80%。对于西部地区，软贷款比例一般不超过项目资本金的50%，贷款期限不超过9年，棚改专项贷款比例一般为80%。

四、积极创新，模式多样

2005年，国开行作为惟一的金融机构向辽宁棚户区改造项目发放首批贷款30亿元，支持14个城市近120万棚户区居民住上了温暖宽敞的楼房，开创了开发性金融支持保障性安居工程的先河。随着原辽宁省长陈政高调任住建部，“棚改经验”正在住建部和国开行的支持下复制到全国。而经过10年的探索发展，国开行支持棚改的手段也越来越丰富。

在福建，国开行把规划先行作为推进棚户区改造的切入点，主动与地方政府相关部门建立工作机制，积极参与当地棚户区改造规划编制，提供系统性融资规划、融资方案、财务顾问等服务，从项目源头抓好顶层设计。

在江苏徐州，国开行为当地棚改投融资平台公司——新盛公司发行棚户区改造专项企业债券15亿元；通过融资性担保方式，引入近30亿元保险资金；开展信托贷款合作，提供资金12亿元；将棚改银团贷款打造为多种金融产品基础平台，创新份

额转让、受让、信托债权转让等多种金融产品，形成贷款二级市场的资产池。

在吉林，国开行借鉴国际通行的“公私合营”PPP模式，设立多元化投资主体，负责融资以及开发、整理、建设城市特定区域。国开金融和吉林市融资平台共同出资成立国开吉林投资公司，以市场化的方式开展哈达湾区域内的建设、运营及管理，实现棚改与区域发展的滚动开发、收益共享，达到良性循环。

图1 国开吉林PPP模式

2013年，国开行获准通过软贷款回收再贷的方式发放1000亿元过桥贷款，专项用于支持棚户区改造，以解决部分地方政