摘要官僚制内幕
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（3）行为类型
根据官员的不同动机和类型，唐斯把官僚分为五种类型，并指出了各自不同的行为类型：
Ø权利攀登者。追求权力、收入、声望最大化，他们通过三种基本行为方式实现抱负，即晋升、扩张和跳槽；
Ø保守者。只考虑便利和安全，他们反对变革，总是设法保住手中的利益；
Ø狂热者。效忠于个人的狭窄的政策观念，为了实现这些观念，他们不顾职位限制和他人的反对；
为了减少控制的问题，官僚组织可以在人员的招聘与教化中使用目标一致原则。但是唐斯在书中指出，目标一致原则在组织中的使用必须考虑组织职能和所处的环境。事实上，组织目标一致的程度，主要取决于多样化、创新和控制、协调两类力量的平衡。外部环境多变、职能异质以及由权利攀登者或倡导者领导的部门，往往追求创新，强调目标多样化，这时要求深层目标一致来协调官僚行为；外部环境较稳定、职能同质以及由保守者和狂热者领导的部门，要求更多的控制，强调目标一致，并通过选择性招聘、教化和意识形态的运用来确保一致性程度。
2.官僚与官僚组织的定义
作者指出，与普通组织相比，官僚组织的特点是，必须是大型组织，组织成员是全职人员，职员的提升和留任采用功绩制，产出难以通过市场机制评估。同样，官僚就是在有上述特点的工作职位上工作的人员。
3.官僚组织共同的内部特征
官僚组织中存在两种结构，即正式结构和非正式结构。在正式的结构中，官员的利益冲突和各自的技术性限制，导致组织行为不协调。于是，正式的等级权威结构被建立以协调资源和职能性冲突。根据组织的特点，等级结构可采用垂直化或扁平化的模式。同时，官僚的行为、资源分配和沟通系统也必须与等级制的特点相适应。但是由于正式结构对规则的普遍使用，官员个人需要得不到满足。在这种情况下，非正式结构因迎合了官员追求个人利益的愿望而产生。非正式结构会带来决策成本的下降并提升官员满意度，但同时它也会破坏官僚组织的非人格化特点。不同于韦伯理想官僚制中对非人格化的绝对排斥，唐斯认为现实组织中的非人格化因素会与人格化因素形成一种平衡。
下面，笔者按照作者的写作思路，简要分析全书内容：
（一）全书导论。
本书的导论介绍了作者的研究目的和研究的主要假设、框架和理论环境。正如上文提到，作者研究的目的是帮助人们从某些方面预测官僚行为，从而制定科学的政策。理论的中心假设是，官僚化官员是一个理性人，有一系列的复杂目标和动机，追求效用和自身利益最大化。另外，官僚组织的社会职能强烈地影响着它的社会结构。当然，为了达到预测官僚行为的目的，作者也提到，本书的理论是建构在信息难以获取、决策者能力有限和决策制定存在大量不确定性的基础上的。从这里，可以看到唐斯治学的严谨，其搭建的这条连同政治学和经济学的桥梁，并不是凭空产生，而是基于对现实的抽象概括之上。
《官僚制内幕》一书结构宏大，作者在建立理论预设，基本假设和介绍理论背景与缺陷、官僚组织与官Baidu Nhomakorabea的运行机制的基础上，先对官员行为进行了剖析，即分析了官员的共同局限和偏见、官员的环境、动机和目标，行为类型。接着又分析了官僚组织的基本问题，即信息沟通、控制问题、僵化周期、搜寻与变革、人员招聘和教化、意识形态及政府预算过程。最后，针对学界对官僚政治化增长给个人自由带来的影响的争论，提出了自己的观点。
唐斯著述甚多，到目前为止一共出版了独著或合著的24本书和500篇以上的论文。他最有名的著作包括《民主的经济理论》和《官僚制内幕》，这两本书被翻译成了多国语言并对政治经济学的教学产生了重大的影响。
二．《官僚制内幕》内容概述
1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在《民主经济理论》中第一次把经济学理性人的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟，成为了一门显学。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。
4.对官员行为的剖析
（1）共同的局限与偏见
西蒙在其提出的有限理性决策模型中，指出决策者的手段目的存在矛盾，决策时由于客观条件限制，只能追求有限理性和满意标准。唐斯在书中对西蒙的观点进行了细化，认为决策者决策时面临局限，这些局限源于时间、信息获取、官员能力的不足。但与西蒙不同的是，唐斯还指出了影响决策的主观因素，即官员出于自身利益的考虑，会在信息传达、方案选择、命令遵从和责任承担方面产生偏见。
选择性招聘，建立在人口同质以及官僚组织对人才有足够吸引力的基础上。他要求界定和鉴定成员特征，同时鼓励内部晋升。而为了深层改变职员的目标结构，官僚组织中还必须使用教化。减少教化的方法是减少目标数量，招聘时严格审核以及避免让组织执行特殊职能。
另外，官僚组织利用意识形态能大大降低沟通成本，解决控制问题。意识形态反映了官僚组织的利益，有助于争取外部支持。为了使外部消费者接受官僚组织的意识形态，官僚组织可使用免费提供官僚组织信息甚至附加利益的方法。但是意识形态存在惰性，往往不能反应环境的快速变化。一些沟通和认同在组织中起重要作用的官僚组织，必须具有自身的意识形态。
3.僵化
唐斯指出：“特定的条件下，组织的行为方式会随着组织规模的扩大而改变，我们称之为僵化周期或僵化综合症”。组织日益僵化严重的原因有三，即监控规则的增多和执行部门对监控的抵制，专业分工带来的协调困难以及组织分工和控制的加深带来决策点上移。结果，官僚组织运作的速度和创新性逐步下降。这时，当出现紧迫的任务，官僚组织就在内部必须成立新的临时小组织突破限制。这种小组织，可见于各种因政府危机而成立的委员会，它们很多在履行完其使命后就解散，还有少部分却会由于任务的长期性而建立起永久的组织，如我国的发展与改革委员会。
Ø倡导者。效忠于比狂热者宽泛的对组织有利的理念，他们易受同事、上司和下属的影响，多数官员属于这种类型；
Ø政治家。效忠于国家和社会，有大局观，希望通过协调解决冲突。
（四）对官僚组织行为的剖析
1.信息沟通
官僚信息沟通网络可分为三种类型，即正式信息沟通、半正式信息沟通和个人信息沟通。官僚组织中的信息沟通会存在失真和缩减，为了反信息歪曲，官僚组织常会采用核查信息备份、减少中间人、建立反偏见机制、利用反歪曲信息的方法，但是由于官员个人动机不同，同时官员能力有限和组织要求有差别，无论上级采用何种反歪曲机制，信息的歪曲仍不可避免。
·官员行为剖析：动机与目标，局限与偏见，心理与行为；
·官僚组织行为剖析：信息沟通，内部控制，组织变革。
在这部分析官员行为动机与官僚组织运行机制的经典之作中，作者用简明的语言为我们展现了一部美国版的《官场现形记》，让我们洞悉官员的心理与行为，把握官僚组织的决策机制，从而加深对官员和官僚组织的理解。
——本书译者
本书目录
第1章导论
第2章官僚组织的生命周期
第3章什么是官僚制？谁是官僚？
第4章官僚组织的必要性
第5章官僚组织与环境的关系
第6章官僚组织共同的内部特征
第7章官员中的共同局限和偏见
第8章官员的环境、动机和目标
第9章官员的行为类型
第10章官僚组织中的信息沟通
第11章官僚组织中控制问题的本质
第12章控制的程序与机制
本书是剖析官员与官僚组织行为、透视官僚制内幕的经典力作。本书构建了一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们认识官僚组织的行为，从而提高决策质量。作者将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家等五种类型，在此基础上，分析官员的动机、目标和行为对官僚组织决策的影响，探讨官僚组织所承担的社会职能及其所处的环境对其结构、行为和决策的影响。
为了尽可能加强控制，官僚组织必须使用特殊的程序和机制。这包括：发布清晰具体的命令、要求下属做书面报告、检查命令实施情况、运用反信息控制机构、设置独立监控机构、使用参谋人员协助、任用忠诚的下属。但是，由于统治者越想控制下属，下属越试图逃离，同时对组织控制的努力往往会产生另一个控制问题，这就导致对官僚组织的控制问题不可能完全解决。
【摘要】在《官僚制内幕》中，作者唐斯通过把经济人假设运用到政治学的分析中，同时结合对官僚主观因素的认识，系统地对官僚组织和官员的行为进行了分析，以帮助人们预测官僚行为，提高科学决策水平。借助唐斯的理论，我们能对我国管理组织的一些现象进行分析。但是在运用这种理论的时候，要注意区别中美两国政治和历史因素的差别，排除作者的主观偏见，理性地看待我国政府的行为。
【关键词】官僚制内幕唐斯官僚组织官员理性人
一．作者简介
安东尼.唐斯是公共管理领域的一名著名学者，是公共选择学派的主要代表人物。唐斯在1956年取得了斯坦福大学的经济学博士学位。他曾担任美国房屋和城市发展部以及白宫在内的多个著名的大型合作组织和公共办公室的咨询顾问，并在1977年时成为了极富盛名的布鲁金斯学会的一名高级研究员。
2.控制
由于官僚个人的时间和精力有限，他必须把特定的政策通过下属细化才能实施。在这个命令下达的过程中，官僚个人目标的差异会造成权威流失以及对上级意图的异化。在这里，唐斯针对官僚组织的控制原则提出了三大基本推断，即“不完全控制定律，没有人能够完全控制一个大型组织行为”；“控制递减定律，组织规模越大，高层领导对其组织行为的控制力就越弱”；“协调递减定律，组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差”。事实上，这些情况的发生导致了不能履行组织社会职能的多余行为不可避免。但当然，存在多余行为不一定是坏事，某些多余行为有助于组织适应短期的快速变化、减少内部摩擦、应对不确定性和制定长远规划。
第13章僵化周期
第14章搜寻与变革的基本动力
第15章官僚组织中的搜寻问题
第16章变革的历程
第17章官僚组织的领域
第18章目标一致、人员招聘与教化
第19章官僚组织的意识形态
第20章无知对政府预算过程的影响
第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由
第22章本书假设概览
参考文献
人名索引
术语索引
本书虽然涉及到官僚制的方方面面，但是作者论证严密，逻辑清晰，较为完整地描述了官僚的心理及官僚组织和官员的行为机制，使读者能对官僚制形成一个比较全面的感知。
因为官僚信息沟通网络存在以上种种不足，官员的无知也难以避免。这对政府的预算过程产生了很大的影响。这种影响表现在，官僚组织在制定预算的过程中，往往会参照上一年度的预算，原因在于上一年度的预算是官员们在以往多年经验的基础上形成的共识和妥协。而由于要获取以往信息需要高昂的成本，同时难以收集足够信息对现实状况进行回应，这些共识难以被打破。
（2）环境、动机和目标
官员处于官僚的等级化结构中，由于其绩效不能客观评估，上下级关系对官员的提升十分重要。
官员的动机，源于其对效用最大化和利益最大化的追求，可以分成多个层次，包括终极目标、社会行为目标、基本个人目标、基本政治目标，以及具有官僚特点的组织结构目标、社会职能目标、广泛政策目标和特定政策目标。具体来说，官僚一般动机源于权利、金钱收入、声望、便利、安全、个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的自豪感以及对特定目标的承诺。这套目标体系，与马斯洛的需求层次理论相比，较为零散，作者也指出“我们没有宣称足够的心理学知识来阐明这些层次及它们的相互关系”。从这点上，可以认识到，作为一个公共行政学者，多学科的知识背景有助于研究的深入。
（二）对官员和官僚组织的基本问题的界定和认识。
为了能严密地剖析官员和官僚组织的行为，作者对官僚制的一些基本问题进行了界定和分析。
1.官僚生命周期。
官僚组织可以由四种途径形成，即由魅力型组织演变，从旧官僚组织中产生，目标一致的多群体有意创立及因要推行获得大量支持的政策而建立。官僚组织的产生有赖于狂热者的努力，他们为了使自己的特殊想法付诸实践而持续地试图从外界获取资源。一旦新的官僚组织能有效获取资源，建立了基本的生产根基，它就会迎来快速发展的黄金时期。此时由官僚组织创设的新社会职能所带来的机会，会捕获大量的创新者加入组织。这些创新者（主要为权力攀登者和倡导者）乐于不断谋求组织的扩张，从而吸引更多的创新者加入。但是这段甜蜜的发展时期并不长久，当快速发展持续一段时间，组织很快会由于与其他部门的竞争增多、规模效应的减弱、管理的难度增大而面临发展瓶颈。随着阻碍发展因素增多，组织发展减慢甚至停滞，这时创新者会跳槽而保守者增多，从而使组织失去了扩张欲望。最终，官僚组织会在执行的社会职能重要性减弱、不能有效履行职能或者被其他组织代替而走向死亡。
根据官员的不同动机和类型，唐斯把官僚分为五种类型，并指出了各自不同的行为类型：
Ø权利攀登者。追求权力、收入、声望最大化，他们通过三种基本行为方式实现抱负，即晋升、扩张和跳槽；
Ø保守者。只考虑便利和安全，他们反对变革，总是设法保住手中的利益；
Ø狂热者。效忠于个人的狭窄的政策观念，为了实现这些观念，他们不顾职位限制和他人的反对；
为了减少控制的问题，官僚组织可以在人员的招聘与教化中使用目标一致原则。但是唐斯在书中指出，目标一致原则在组织中的使用必须考虑组织职能和所处的环境。事实上，组织目标一致的程度，主要取决于多样化、创新和控制、协调两类力量的平衡。外部环境多变、职能异质以及由权利攀登者或倡导者领导的部门，往往追求创新，强调目标多样化，这时要求深层目标一致来协调官僚行为；外部环境较稳定、职能同质以及由保守者和狂热者领导的部门，要求更多的控制，强调目标一致，并通过选择性招聘、教化和意识形态的运用来确保一致性程度。
2.官僚与官僚组织的定义
作者指出，与普通组织相比，官僚组织的特点是，必须是大型组织，组织成员是全职人员，职员的提升和留任采用功绩制，产出难以通过市场机制评估。同样，官僚就是在有上述特点的工作职位上工作的人员。
3.官僚组织共同的内部特征
官僚组织中存在两种结构，即正式结构和非正式结构。在正式的结构中，官员的利益冲突和各自的技术性限制，导致组织行为不协调。于是，正式的等级权威结构被建立以协调资源和职能性冲突。根据组织的特点，等级结构可采用垂直化或扁平化的模式。同时，官僚的行为、资源分配和沟通系统也必须与等级制的特点相适应。但是由于正式结构对规则的普遍使用，官员个人需要得不到满足。在这种情况下，非正式结构因迎合了官员追求个人利益的愿望而产生。非正式结构会带来决策成本的下降并提升官员满意度，但同时它也会破坏官僚组织的非人格化特点。不同于韦伯理想官僚制中对非人格化的绝对排斥，唐斯认为现实组织中的非人格化因素会与人格化因素形成一种平衡。
下面，笔者按照作者的写作思路，简要分析全书内容：
（一）全书导论。
本书的导论介绍了作者的研究目的和研究的主要假设、框架和理论环境。正如上文提到，作者研究的目的是帮助人们从某些方面预测官僚行为，从而制定科学的政策。理论的中心假设是，官僚化官员是一个理性人，有一系列的复杂目标和动机，追求效用和自身利益最大化。另外，官僚组织的社会职能强烈地影响着它的社会结构。当然，为了达到预测官僚行为的目的，作者也提到，本书的理论是建构在信息难以获取、决策者能力有限和决策制定存在大量不确定性的基础上的。从这里，可以看到唐斯治学的严谨，其搭建的这条连同政治学和经济学的桥梁，并不是凭空产生，而是基于对现实的抽象概括之上。
《官僚制内幕》一书结构宏大，作者在建立理论预设，基本假设和介绍理论背景与缺陷、官僚组织与官Baidu Nhomakorabea的运行机制的基础上，先对官员行为进行了剖析，即分析了官员的共同局限和偏见、官员的环境、动机和目标，行为类型。接着又分析了官僚组织的基本问题，即信息沟通、控制问题、僵化周期、搜寻与变革、人员招聘和教化、意识形态及政府预算过程。最后，针对学界对官僚政治化增长给个人自由带来的影响的争论，提出了自己的观点。
唐斯著述甚多，到目前为止一共出版了独著或合著的24本书和500篇以上的论文。他最有名的著作包括《民主的经济理论》和《官僚制内幕》，这两本书被翻译成了多国语言并对政治经济学的教学产生了重大的影响。
二．《官僚制内幕》内容概述
1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在《民主经济理论》中第一次把经济学理性人的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟，成为了一门显学。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。
4.对官员行为的剖析
（1）共同的局限与偏见
西蒙在其提出的有限理性决策模型中，指出决策者的手段目的存在矛盾，决策时由于客观条件限制，只能追求有限理性和满意标准。唐斯在书中对西蒙的观点进行了细化，认为决策者决策时面临局限，这些局限源于时间、信息获取、官员能力的不足。但与西蒙不同的是，唐斯还指出了影响决策的主观因素，即官员出于自身利益的考虑，会在信息传达、方案选择、命令遵从和责任承担方面产生偏见。
选择性招聘，建立在人口同质以及官僚组织对人才有足够吸引力的基础上。他要求界定和鉴定成员特征，同时鼓励内部晋升。而为了深层改变职员的目标结构，官僚组织中还必须使用教化。减少教化的方法是减少目标数量，招聘时严格审核以及避免让组织执行特殊职能。
另外，官僚组织利用意识形态能大大降低沟通成本，解决控制问题。意识形态反映了官僚组织的利益，有助于争取外部支持。为了使外部消费者接受官僚组织的意识形态，官僚组织可使用免费提供官僚组织信息甚至附加利益的方法。但是意识形态存在惰性，往往不能反应环境的快速变化。一些沟通和认同在组织中起重要作用的官僚组织，必须具有自身的意识形态。
3.僵化
唐斯指出：“特定的条件下，组织的行为方式会随着组织规模的扩大而改变，我们称之为僵化周期或僵化综合症”。组织日益僵化严重的原因有三，即监控规则的增多和执行部门对监控的抵制，专业分工带来的协调困难以及组织分工和控制的加深带来决策点上移。结果，官僚组织运作的速度和创新性逐步下降。这时，当出现紧迫的任务，官僚组织就在内部必须成立新的临时小组织突破限制。这种小组织，可见于各种因政府危机而成立的委员会，它们很多在履行完其使命后就解散，还有少部分却会由于任务的长期性而建立起永久的组织，如我国的发展与改革委员会。
Ø倡导者。效忠于比狂热者宽泛的对组织有利的理念，他们易受同事、上司和下属的影响，多数官员属于这种类型；
Ø政治家。效忠于国家和社会，有大局观，希望通过协调解决冲突。
（四）对官僚组织行为的剖析
1.信息沟通
官僚信息沟通网络可分为三种类型，即正式信息沟通、半正式信息沟通和个人信息沟通。官僚组织中的信息沟通会存在失真和缩减，为了反信息歪曲，官僚组织常会采用核查信息备份、减少中间人、建立反偏见机制、利用反歪曲信息的方法，但是由于官员个人动机不同，同时官员能力有限和组织要求有差别，无论上级采用何种反歪曲机制，信息的歪曲仍不可避免。
·官员行为剖析：动机与目标，局限与偏见，心理与行为；
·官僚组织行为剖析：信息沟通，内部控制，组织变革。
在这部分析官员行为动机与官僚组织运行机制的经典之作中，作者用简明的语言为我们展现了一部美国版的《官场现形记》，让我们洞悉官员的心理与行为，把握官僚组织的决策机制，从而加深对官员和官僚组织的理解。
——本书译者
本书目录
第1章导论
第2章官僚组织的生命周期
第3章什么是官僚制？谁是官僚？
第4章官僚组织的必要性
第5章官僚组织与环境的关系
第6章官僚组织共同的内部特征
第7章官员中的共同局限和偏见
第8章官员的环境、动机和目标
第9章官员的行为类型
第10章官僚组织中的信息沟通
第11章官僚组织中控制问题的本质
第12章控制的程序与机制
本书是剖析官员与官僚组织行为、透视官僚制内幕的经典力作。本书构建了一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们认识官僚组织的行为，从而提高决策质量。作者将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家等五种类型，在此基础上，分析官员的动机、目标和行为对官僚组织决策的影响，探讨官僚组织所承担的社会职能及其所处的环境对其结构、行为和决策的影响。
为了尽可能加强控制，官僚组织必须使用特殊的程序和机制。这包括：发布清晰具体的命令、要求下属做书面报告、检查命令实施情况、运用反信息控制机构、设置独立监控机构、使用参谋人员协助、任用忠诚的下属。但是，由于统治者越想控制下属，下属越试图逃离，同时对组织控制的努力往往会产生另一个控制问题，这就导致对官僚组织的控制问题不可能完全解决。
【摘要】在《官僚制内幕》中，作者唐斯通过把经济人假设运用到政治学的分析中，同时结合对官僚主观因素的认识，系统地对官僚组织和官员的行为进行了分析，以帮助人们预测官僚行为，提高科学决策水平。借助唐斯的理论，我们能对我国管理组织的一些现象进行分析。但是在运用这种理论的时候，要注意区别中美两国政治和历史因素的差别，排除作者的主观偏见，理性地看待我国政府的行为。
【关键词】官僚制内幕唐斯官僚组织官员理性人
一．作者简介
安东尼.唐斯是公共管理领域的一名著名学者，是公共选择学派的主要代表人物。唐斯在1956年取得了斯坦福大学的经济学博士学位。他曾担任美国房屋和城市发展部以及白宫在内的多个著名的大型合作组织和公共办公室的咨询顾问，并在1977年时成为了极富盛名的布鲁金斯学会的一名高级研究员。
2.控制
由于官僚个人的时间和精力有限，他必须把特定的政策通过下属细化才能实施。在这个命令下达的过程中，官僚个人目标的差异会造成权威流失以及对上级意图的异化。在这里，唐斯针对官僚组织的控制原则提出了三大基本推断，即“不完全控制定律，没有人能够完全控制一个大型组织行为”；“控制递减定律，组织规模越大，高层领导对其组织行为的控制力就越弱”；“协调递减定律，组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差”。事实上，这些情况的发生导致了不能履行组织社会职能的多余行为不可避免。但当然，存在多余行为不一定是坏事，某些多余行为有助于组织适应短期的快速变化、减少内部摩擦、应对不确定性和制定长远规划。
第13章僵化周期
第14章搜寻与变革的基本动力
第15章官僚组织中的搜寻问题
第16章变革的历程
第17章官僚组织的领域
第18章目标一致、人员招聘与教化
第19章官僚组织的意识形态
第20章无知对政府预算过程的影响
第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由
第22章本书假设概览
参考文献
人名索引
术语索引
本书虽然涉及到官僚制的方方面面，但是作者论证严密，逻辑清晰，较为完整地描述了官僚的心理及官僚组织和官员的行为机制，使读者能对官僚制形成一个比较全面的感知。
因为官僚信息沟通网络存在以上种种不足，官员的无知也难以避免。这对政府的预算过程产生了很大的影响。这种影响表现在，官僚组织在制定预算的过程中，往往会参照上一年度的预算，原因在于上一年度的预算是官员们在以往多年经验的基础上形成的共识和妥协。而由于要获取以往信息需要高昂的成本，同时难以收集足够信息对现实状况进行回应，这些共识难以被打破。
（2）环境、动机和目标
官员处于官僚的等级化结构中，由于其绩效不能客观评估，上下级关系对官员的提升十分重要。
官员的动机，源于其对效用最大化和利益最大化的追求，可以分成多个层次，包括终极目标、社会行为目标、基本个人目标、基本政治目标，以及具有官僚特点的组织结构目标、社会职能目标、广泛政策目标和特定政策目标。具体来说，官僚一般动机源于权利、金钱收入、声望、便利、安全、个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的自豪感以及对特定目标的承诺。这套目标体系，与马斯洛的需求层次理论相比，较为零散，作者也指出“我们没有宣称足够的心理学知识来阐明这些层次及它们的相互关系”。从这点上，可以认识到，作为一个公共行政学者，多学科的知识背景有助于研究的深入。
（二）对官员和官僚组织的基本问题的界定和认识。
为了能严密地剖析官员和官僚组织的行为，作者对官僚制的一些基本问题进行了界定和分析。
1.官僚生命周期。
官僚组织可以由四种途径形成，即由魅力型组织演变，从旧官僚组织中产生，目标一致的多群体有意创立及因要推行获得大量支持的政策而建立。官僚组织的产生有赖于狂热者的努力，他们为了使自己的特殊想法付诸实践而持续地试图从外界获取资源。一旦新的官僚组织能有效获取资源，建立了基本的生产根基，它就会迎来快速发展的黄金时期。此时由官僚组织创设的新社会职能所带来的机会，会捕获大量的创新者加入组织。这些创新者（主要为权力攀登者和倡导者）乐于不断谋求组织的扩张，从而吸引更多的创新者加入。但是这段甜蜜的发展时期并不长久，当快速发展持续一段时间，组织很快会由于与其他部门的竞争增多、规模效应的减弱、管理的难度增大而面临发展瓶颈。随着阻碍发展因素增多，组织发展减慢甚至停滞，这时创新者会跳槽而保守者增多，从而使组织失去了扩张欲望。最终，官僚组织会在执行的社会职能重要性减弱、不能有效履行职能或者被其他组织代替而走向死亡。