香港养老服务的发展经验及其启示_郭林

养老服务在基本社会保障服务中具有重要地 位。随着我国社会保障制度的不断完善， 养老服务 我国养老服务发展 的建设取得了一定发展。 然而， 2010 年社会服务发展统 较为缓慢。民政部公布的《 显示， 截至 2010 年底， 我国 60 岁及以上老 计报告》 年末收养老年人 242. 6 万人， 老 年人口 17765 万人， 年福利机构收养老年人的数量仅占 60 岁以上老年 人口的 1. 4% 。 造成我国养老服务发展缓慢的深层次原因在于 轻视养老服务发 长期存在的“重视养老保险发展、 的传统。 在我国已颁布的养老法律法规中， 促 展” 进养老保险发展的法律法规较多， 改善养老服务的 养老 专门法规太少。在养老保障发展战略规划中， 服务建设的相关条款更少。在养老保障制度的具体 实施中， 对经济支持机制的重视程度要远远甚于对 ， “给钱、 给物 ” 比“给服务 ” 的养 服务供给的关注度 老支持方式更为普遍。 在人口老龄化的背景下， 我国亟待建立完善的 。 养老服务体系 探索和吸收养老服务发展较快地区 的先进经验极有必要， 香港养老服务的发展经验可 为大陆地区养老服务的健康发展提供有益借鉴 。 一、 养老服务发展的重要性 ( 一) 发展 养 老 服务是 完 善 养 老 保 障 体 系 的重 要内容 养老保险和养老服务构成养老保障的主体内 容， 前者为老年人退休后提供经济支持 ， 是其安度晚
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长者社区照顾服务是为体弱而需要照顾的长者 在家或者在社区中所提供的服务， 主要包括长者日 长者日间暂托服务、 改善家居及社区照 间护理中心、 顾服务、 综合家居照顾服务和家务助理服务 ， 其提供 的护理服务内容较多， 且有大量的机构从事该项工 如表 1 所示。 作， 其他支援服务包括长者卡计划、 老有所为活动 计划、 护老者志愿服务、 长者度假中心和长者家居环 境改善计划。长者卡计划是特区政府为长者提供的 以方便老人享受各 一个普遍获得承认的年龄证明， 种优惠活动； 长者度假中心为长者提供了服务内容 丰富的度假设施； 长者家居环境改善计划是特区政 府于 2008 年开始， 为那些缺乏经济能力和家庭支援 的老人提供的改善日久失修和设备欠佳居所的服 务。 ( 二) 安老院舍照顾服务 针对未在家中或者社区中居住的老人， 香港政 府提供了养老院舍照顾服务。 在院舍的选择上， 香
长者日间护理中心
60
。
长者日间暂托服务
60
福利多元化也可以被定义为福利混合经济
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， Vogel
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认为福利传送系统的构成有市场 、 国家和家庭
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香港养老服务的发展经验及其启示
郭 林
( 中国人民大学 公共管理 博士后流动站， 北京 100872 ) 摘 要： 养老服务的发展与养老保障制度体系 、 人口结构、 现代生育文化紧密相关 。 香港养老服务的内容由长
者社区支援服务和安老院舍照顾服务组成， 其发展的有益经验包括养老服务提供主体多元化 、 养老服务资金来源渠 道多元化、 养老服务内容全面化和养老服务队伍专业化 。借鉴香港经验， 大陆地区养老服务的发展路径包括促进养 发展养老服务产业、 培育专业的社会工作队伍和建立养老服务需求调查机制 。 老服务参与主体多元化 、 关键词： 香港； 养老服务； 经验； 启示 中图分类号： C913． 7 文献标志码： A 文章编号： 1007 － 5194 （ 2013 ） 01 － 0150 － 05
年的基本条件； 后者为老年人退休后提供服务帮助 ， 是其安享晚年的重要保障。养老服务之所以成为养 老保障体系的重要内容， 原因在于老年人具有较强 。《中国城乡老年人口状况一次性抽样 的服务需求 2000 年， 显示， 我国城乡老年人中， 调查数据分析 》 “有点困难” “做不了” 吃饭 的占 3. 4%， 的占 9. 6% ； “做 不 了 ”的 占 穿衣 “有 点 困 难 ”的 占 3. 5%， 12. 2% ； 做饭“有点困难 ” “做不了 ” 的占 8. 4%， 的 “做不了 ” 占 19. 9% ； 洗澡“有点困难 ” 的占 9. 8%， 26. 6% ； “ ” 12. 2% ， “做不 的占 洗衣 有点困难 的占 了” 的 占 26. 2% ； 在 室 内 走 动“有 点 困 难 ”的 占 4. 1%， “做不了” 的占 13. 1% 。可见， 老年问题使得 老年人产生了不同需要， 满足不同需要仅仅靠提供 经济保障是不可能实现的， 只有将养老服务纳入进 来， 才可以满足老年人的不同需要。因此， 从老年人 服务需求多样化特点出发， 我国需要大力发展养老 服务。 ( 二) 发展 养 老 服务是 适应 人 口 结 构变 化的重 要举措 人口结构有两种重要的表现形式， 即人口年龄 结构和人口区域结构。我国人口年龄结构变化的重 我国城市居民两周 要特点是人口老龄化。1998 年， 65 岁及以上城市居民两周患病 患病率为 187. 2ɢ， 率 为 379. 4ɢ； 我 国 农 村 居 民 两 周 患 病 率 为 137. 1ɢ， 65 岁 及 以 上 农 村 居 民 两 周 患 病 率 为 ［1 ］ 242ɢ 。可以发 现 老 年 人 口 患 病 率 高 于 平 均 水 平， 这使得老年人养老服务需求增加。 而根据对河 北、 河南、 湖北、 安徽、 浙江、 广东 6 省份的 593 份问
收稿日期： 2012 － 11 － 23 基金项目： 国家社会科学基金项目（ 11BSH065 ） 、 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（ 08JJD840183 ） 作者简介： 郭林， 男， 管理学博士， 中国人民大学博士后， 主要研究方向为社会保障理论与政策 。
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社会建设
卷调查结果分析表明， 有 34. 7% 的城市居民和 69% ［2 ］ 的农村居民认为应该增加养老服务规模 。 人口区域结构表现为人口的迁移和流动 。我国 。《人力资源与社会保障统计公 人口迁移规模较大 2011 年我国农民工总量达到 25278 万人。 显示， 报》 人口的迁移和流动使得农村老年人的养老服务需求 不能得到较好的满足， 老年人不得不进行自我养老。 2007 研究发现， 2009 年， 我国农村老年人主要生 活来源中家庭和自我资源所占比例由 92. 35% 降低 长者社区照顾服务和其他 供了包括长者中心服务、 支援服务的社区服务体系。 长者中心服务是为长者和照顾长者的人提供的 其内容如图 1 所示。 长者地区中 区域内社区援助， 心为长者提供区域内的养老服务联络和支援工作 、 社区教育、 个案管理等服务。 截至 2011 年 10 月 1 日， 已有 41 个长者地区中心 ① ， 代表性的长者地区 中心有圣雅各福利会、 香港圣公会福利协会、 邻舍辅 招募、 培训 导会等。长者志愿队服务提供情绪支持、 和维系义工等服务内容。截至 2011 年 4 月 1 日， 有 41 个长者志愿队服务组织。 长者邻舍中心为长者 提供健康教育、 教育及发展型活动、 护老者支援服务 活动等服务。截至 2011 年 4 月 1 日， 共有 118 个长 者邻舍中心。长者活动中心为长者 （ 在既定区域内 居住且年满 60 岁以上的长者 ） 提供社交和康乐活 动， 包括举办户内及户外活动、 提供消闲设施和聚会 场所等 服 务， 主 要 采 用 会 员 年 费 形 式 办 理。 截 至 2011 年 4 月 1 日， 共有 51 个长者活动中心。 长者地区中心 长者志愿队服务 长者中心 服务 长者邻舍中心 长者活动中心
。据此， 香港政府为居住在社区的老人提
长者志愿队服务组织数据等都来自于该网站。 ①此处数据来源于香港社会福利署网站上公布的最新资料，
②根据香港社会福利署公布资料归纳。
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港地区主要有长者宿舍、 安老院、 护理安老院及护养 长者可以根据实际情况选择适合自己的院舍居 院， 住。其中， 长者宿舍主要是为能够照顾自己的长者 提供的住宿服务， 安老院则为那些在“安老服务统 一评估机制” 中被评为没有或者轻度缺损的长者提 供住宿服务， 护理安老院为那些在“安老服务统一 中被评为中度缺损而未能自我照顾的老 评估机制” 人提供服务， 护养院为那些在“安老服务统一评估 中被评为严重缺损而未能自我照顾的老人提 机制” 供服务。在院舍提供的服务方面， 主要提供住宿照 膳食、 起居照顾等服务。 顾、
图1 长者中心Fra Baidu bibliotek务构成图 ②
为 90. 25% ， 主要生活来源中养老金所占比例由 4. 22% 增加到 4. 46% ， 主要生活来源中最低生活保 障金所占比例由 1. 72% 增加到 2. 92%
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。 为了弥
补因人口流动和迁移所导致的老年人养老服务供给 主体缺位的问题， 积极发展养老服务极有必要。 ( 三) 发展 养 老 服务是 适应现 代 生 育 文化的重 要方式 我国生育文化由传统生育文化逐渐向现代生育 文化过渡。在现代生育文化的影响下， 人们在孩子 数量上逐渐选择少生， 并慢慢淡化孩子性别偏好。 与此相适应， 孩子数量减少使得传统社会长期存在 的家庭保障功能逐渐弱化， 孩子性别结构的变化使 得家庭保障的供养方式发生变化， 女儿养老和儿子 养老同样受到重视。 家庭保障功能的衰退要求我国积极发展社会养 老保障， 面对老年人多样性的服务需求， 发展社会养 老保障需要重视养老服务的提供 。只有老年人的服 务需求得到满足， 尤其是半失能和失能老年人的服 务需求得到满足， 老年人才能正常生存下去， 家庭供 给养老服务的角色才能被社会予以部分替代 。 二、 香港养老服务的内容 “老有所属、 为了实现 老有所养和老有所为 ” 的 目标， 本着“使长者能够有尊严的生活 ” 的信念， 香 港政府根据老年人的居住情况为老年人提供了不同 的养老服务。 ( 一) 长者社区支援服务 长者社区支援服务是香港政府为了鼓励老年长 者在社区中生活所提供的服务， 类似于大陆的社区 养老服务。事实上， 早在 1973 年的社会福利白皮书 中， 香港政府就强调老人应尽量在熟悉的环境中安 享晚年
表1
类别
院宿位提供上， 非政府机构营运院舍提供了 312 个 合约院舍提供了 592 个宿位①。 宿位， 三、 香港养老服务发展的经验 ( 一) 养老服务提供主体的多元化 养老服务提供主体多元化可以通过福利多元主 义进行解释。由于经济衰退造成西方福利国家在福 这些国家试图探寻一种“开 利上的财政支出减少， 源节流” 的方式以应对日益严峻的福利危机。 在此 社会机构、 市场和家庭提供福利的作用被日 背景下， 益关注， 于是在福利供给上， 西方开始了一场“福利 多元化” 的尝试， 英国实行社会保障的私营化， 瑞典 同时， 社会机构、 社会工 则采取社会保障的地方化， 作也在福利领域备受关注。 Hatch 和 Mocroft 指出， 福利多元化可以被理解为在社会和医疗照料中由政 志 愿 者、 商业部门和非正式部门提供服务 府、
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长者社区照顾服务内容及机构数
服务内容 个人照 顾、 护 理 服 务、 康复运 动、 健康教育、 护老者支援、 辅 道及辅 介 服 务、 膳 食 服 务、 社 往返中心的接 交及康乐活动、 载服务 日间暂托服务、 住宿暂托服务 基 本 及 特 别 护 理、 护理计 划、 个人照 顾、 康 复 运 动、 日间照 护 老 者 支 援 服 务、 暂 顾服务、 24 小 时 紧 辅 道 服 务、 托服务、 急支援、 家居环境安全评估及 交通及护送服务 改善建议、 包括向 体 弱 个 案 和 向 普 通 个 向体弱个案主 人提供的服务， 要提供 护 理 计 划、 个 人 照 顾、 24 小 时 紧 急 支 援、 健康运 动、 日间到户看顾等服务， 向普通 个案 提 供 家 居 清 洁、 照顾幼 膳食 及 洗 衣 服 务、 购物及 儿、 送达服务等 个人照 顾、 护 送 服 务、 家居清 洁等 服务机构数目 （ 单位： 个）