行政调解制度的比较法研究

强烈推荐 的。相 反 ，如果案件牵扯 对一个法律规定 的解 释或 合法性 问题 ，调解就不能被适 用。 然而 ，德 国的这种模式也存在 着不足 。正如前所述 ，德 国行政程序法 允许 行政法官促 成当事人之间的协议 。但 在实 践 中，此规定造 成的结果往往 是为了达到这个 目的，法 官通 常会 以会见 当事人 ，讨论他们纠纷 的实质性 问题 ，表 明他 自 己如何看待这个 案件等来开始 常规的法庭程序 。一旦这 样的 信息被披露 ，通 常调解就很难 继续 了。 日本与德 国不同 ，它建立 了专 门的行政调解组 织。行政 性调解组织主要 管理涉及公害 、劳动、建筑质量和 消费者纠 纷等方面 的争议 。这些机构主要有 公害调解委 员会 、中央劳 动委员会 、国民生活 中 ｔ 。行政性纠纷处理方式 尤以公害 ， ｌ 等 纠纷领域 的行政 处理制度最具 代表性 ，与我 国的行政调 解有 更多的相似点 。 日本 １ ７ ９ ０年颁布了 《 公害纠纷处理法》 ，该法确立 了公 害纠纷行政 处理 制度 ， 目的是通过当事人之 间的互 让和 行政 机关 的斡旋 、调停 、仲裁和裁 定等制度 ，谋求迅速而妥 善地 解决公害纠纷 。 公害纠纷的处理机构是公害等调解委员会 （ 以 下称 “ 公调委 ” 。公调委 作为行政性 的委员会 ，在其权 限行 ） 使 的高度独立性 得到保障 的同时，拥有准立法权 限和准 司法 权 限。公调委吸收人格高 尚见识卓越的人作为委员会的成员， 他们包括高级公务员 、法律学者 、律师等， 委员们在政治上保 持 中立性 ，独立地行 使职权 ，不受其他组织个人 的干涉 。公 调委实行双层 管理体制 ，即在 中央设置公调委机关 ，在都道 府县设置都道 府县公害审 查会 。两者是对等关 系，其管辖 由 法律根据事 件的性质分别加 以规定 。公调委 的管辖 都是一些 明显危害人 体健康和对生活环 境造成损害较严重 的、涉 及范 围广 、跨都 道府县 的公害 产生的纠纷 ，其余均 由都 道府县公 害审 查会 管辖。这种 管辖有利 于提高纠纷 的处理效 率，避免 了行政机关推托责任 ，便于受害人选择恰当 的救济途径。 公害调停 有其独特 的解 决问题方式 ：首先 ，公调委可 以 依据职权 对所需资料进行 收集 和调查 。其 次，由于 公害纠纷 本身社 会性 、公共性 很高，社会对于其解决通 常也给予 了很 大关注 ，因此 解决方式通 常以舆论为背景 。再 次，公调委积 极地致 力于调停成立之后 事宜的参与 ，促使双方更 好地 履行 责任 。最后 ，公调委通过与其 他行政机构积极合 作来解 决纠 纷 。这样可 以利 于公调委更恰 当的处理案件 ，并对行政 机关 提 出改善的意见 。
２１ 年 Байду номын сангаас０１
法商论坛
第三卷
行政调解制度的比较法研究
王芳芳
（ 武汉 大学法学院，湖北 武汉 ，４ ０ ７ ） ０ ２ ３
摘 要 ：从比较 法上来看 ，注重调解是现代法律制度发展的一大趋势 ，德 国的行政调解和 日本 ＡＲ Ｄ 为代表的调解机制相对 而言更具有广泛 ８ ｌ 表性 。本文对德 国和 日本 的行政调解制度进行 了考 察分析和 比较 ，以期促进我 国行政调解制度的完善 ，为 ＇＇ ，－ ｊｔ ｌ 构建和谐社 会服 务。 关键词 ：行政 调解 ；调解范围 ：调解组织；调解效力
当前，对于在公 法争议 中能否 适用调解 引起 广泛争论 。 传统观念认为行政 法纠纷不应 该用调解 的方法来 解决 。人们 很难想象就合法性 问题进行公 开的讨价还价 ，通 过牺 牲权利 和 自由裁量权行使 的妥协而达 成一纸调解协议 。更有人争辩 说，中央政府和地 方政府所做 的决策要么合法要 么不合法 ， 非此 即彼，除此之外 ，没有多余 的回旋或谈判 的空 问。由此 ， 在公法争议范 围内人 们是否应 该寻助于调解 ，很多人持有怀 疑的态度。 但从比较法上看 ，强调调解 是现代法律制度 发展的一大 趋势。随着社会纠 纷 日益增 多且复杂多变 ，以调 解为基础 的 Ａ Ｒ机制在西方很 多国家得 到广泛 的应用 。西方 国家不仅将 Ｄ Ａ Ｒ广泛用于 民事争议 、劳动 争议 、消费者争议 、医疗争 议和 Ｄ 交通事故争议等领域 ，而且在 西方行政法上广泛 适用 ，其逐 渐成为西方社会解 决行政纠纷 的有效方式 。在 两大法系 中， 采用 Ａ Ｒ制度 的方式大致可 分两种 ：一种 是以德 国为代 表的 Ｄ 把调解架构直接纳 入法院本 身；另一种 是是 日本为代表 的建 立专 门的调解机构 。此两种方 式都对我 国建立 完善行政 调解 制度有重大 的借鉴 意义 ，在此 做系统的分析 比较 ， 以期促进 我 国行政调解制度的完善 ，为构建和谐社会服务 。 德国建立有专 门的行政法 院体系用于解 决行 政纠纷 。虽 然 没有特 别 的立法 或法 律 规定 允许 或鼓 励行 政 法院 使用 调 解 ，但法 学家们通过对 《 国行政法典 》第 ８ 德 ７条进 行解 释为 这项新 的发 展找 到了根源 。该法条授予法 官们在当事人 之间 寻求协议 的权利 。这个权利被 解读为包含 了一个全面 的调解 权利 。实践 ｒ 有 很多法学 界人士致力于在 德国行政法 院开 展调解 ，成为这个运动背后的强大司法推手 。 德国的大 多行政 法院主要 采用这样一种 方案：它把 调解 架构直接纳入法 院本身 。也就是说 ，调解 是立足于法 院的， 调解员本身也是 由法 院的普通 法官充 当。行 政调解 的原 则主 要是 自愿 、合法 以及保护 当事人诉权原 则。德国行政法 院在 行政纠纷符合下 列要件 时会 强烈推荐使用 调解。第一 、行政 机关或公共机构 使用 的权利 类型是 自由裁量 权 。因为这 中间 有商量 的余地 。第二 、案件 的事实较 为复杂。因为如果 案件 很复杂 ，那么调解就可 以为厘清和认定事实提供合适 的平 台。 第三 、决策过程 本身 的复 杂性 。如果公共机 构的决策过 程本 身是复杂或 多方参 与的 ，调解 就常常视为一种最 有效的纠纷 解决机制 。第 四、人们期望 的调解结果 的类 型。例如纠纷牵 扯到一定数量 的金钱 （ 比如福利 、补偿等 ）需要认 定和支付 。 第五、建议进行调解 时这个决 定的后续影响 。如 果当事人之 问存在 的是持续的法 律关系 ，法 院审判 就可能会危及 它的连 续性 。不 能一次性解决全 部 问题 。在这些情 况下 ，调解 是被