基于目标导向的政府战略绩效管理探究

杠杆战略途径

目标核心战略目标明确角色明确方向明确

激励后果战略

有序竞争企业化管理绩效管理

责任顾客战略

顾客选择竞争性选择顾客质量保证

权力控制战略组织授权雇员授权社区授权

文化文化战略破除习惯撼动心灵赢得心智

2009年6月（总第206期）

法制与经济

FAZHIYUJINGJI

NO.6，2009

(Cumulatively，NO.206)

一、战略绩效的起点：从战略目标出发

近年来，公共部门的绩效管理已经成为各国行政改革的重要方向，对于我国来说，加强政府绩效管理，特别是战略绩效管理成为完善政府职能，加强政府自身建设的动力和突破点所在，也是深化行政管理体制改革的重要内容和必然要求。

所谓绩效管理，是指通过分解组织目标，把组织目标与个人目标相融合，从而激励个人实现个人绩效、推进组织绩效的一种管理方法，因此不可否认确立目标体系和进行目标管理在绩效管理中的战略性地位。本文试图以目标为导向，以战略管理为基础，从政府战略目标出发，构建政府部门的战略目标体系，并以此为基础进行目标达成度的绩效考核，实现绩效目标的反馈与管理，最终形成完善的政府战略绩效管理体系。

战略目标一词最早也最经常出现在企业的经营研究中，由于战略目标具有宏观性、长期性、稳定性，因此具有很强的指导意义和激励作用，同时战略目标又是可以具体展开和进行分解的，逐步化解到微观的、短期的、可实现并可测量检验的操作性

指标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩，促进企业绩效的提升。政府与企业有本质差异，但是借鉴企业战略绩效管理体系，实现政府部门的战略绩效管理，对于提高政府效率、实现政府职能同样具有十分重要的意义。

二、政府战略目标的确定

借鉴企业的战略绩效管理，政府绩效管理同样是促进政府绩效提升、政府职能发挥和政府目标实现的重要方式。战略绩效考核的中心工作是战略目标的确立，政府战略绩效管理中，战略目标的确定也是首先的和关键的一步，“对于公共部门来说，确定具体的目标、形成目标体系，对公共部门各项管理改革都具有指导性意义。”因此政府战略目标的确定是政府战略绩效管理的第一步，也是政府对战略目标进行层层分解形成绩效考核指标的前提和基础，更是进行绩效考核的依据。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其所著《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中提出了政府再造的五项战略，即核心战略（core strategy）、后果战略（consequences strategy）、顾客战略（customers strategy）、控制战略（control strategy）和文化战略（culture strategy），简称“五C战略”（The Five c’s）。在提出政府再造的五项战略的同时，戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克还针对每项战略提出了具体的实施途径或工具（见表1）。

表1政府再造的五项战略实施途径

基于政府再造的五种战略，结合我国的具体国情，对应可转化为五种可见的政府目标：建立服务型政府的核心战略、建立责任型政府的后果战略、建立效能型政府的顾客战略、建立法制型政府的控制战略，建立创新型政府的文化战略（见表2）。政府发展的这五项战略目标构成了新时期我国政府战略绩效管理的目标考核体系：即我们建设的政府应当是不断满足公众需求提供公众满意的服务的服务型政府；应当是履行职责承担责任清正廉洁的责任型的政府；应当是效率较高成本较低务实高效的效能型政府；应当是法制健全依法行政公正严明的法制型政府；应当是充满活力不断创新的公民参与的创新型政府。

政府的五项战略目标服务政府、责任政府、效能政府、法治政府、创新政府各自具有特定的内涵和运行机制，同时这些理念又是相互交叉相互融合的，政府战略目标的实现，必须基于战略目标出发进一步制定策略目标，并通过策略目标制定操作性的行为目标来实施并进行考核。

表2

三、基于战略目标的绩效指标设计

基于目标导向的政府战略绩效管理探究

边晓慧

（浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058）

[摘要]近年来，公共部门绩效管理成为各国行政改革的重要方向。对我国来说，加强政府绩效管理，特别是政府战略绩效管理是深化行政管理体制改革的重要内容和必然要求。本文以目标导向为基础，把服务政府、责任政府、效能政府、法治政府、创新政府作为政府改革的五大战略目标，并进一步构建政府战略绩效考核的指标体系，同时就政府战略绩效管理中的实践问题进行分析探讨，对政府部门的战略绩效管理进行了比较系统的初步探究。

[关键词]目标导向；政府；战略绩效管理

战略类型核心战略后果战略顾客战略控制战略文化战略

战目标略服务型政府责任型政府效能型政府法制型政府创新型政府114

从我国经济、政治、社会现状出发，我们确定了政府建设的五大战略目标是：服务型政府、效能型政府、法制型政府、责任型政府、创新型政府。公共绩效管理的核心是绩效评估，而绩效指标体系又是绩效评估的基础，因此我们以五大战略目标作为政府建设的五个一级指标，在此基础上设计二级策略性指标，并进一步细化第三级指标，构建我国政府战略绩效管理的指标体系。

在行政管理体制改革的大背景下，制度创新作为政府战略目标实现的关键所在,因此建设以公民权利为核心的服务政府、以行政问责制为核心的责任政府、以电子政务和政府绩效评估为核心的效能政府、以依法行政为核心的法治政府、以公民参与为核心的创新政府都离不开制度的变革和创新，因此制度成为我们构建战略指标体系的基础依据。

提供公共服务是政府基本的和首要的职能，树立服务型政府理念，更好地为公民提供公共服务成为各级政府机关面临的新的机遇和挑战。服务型政府是政府建设的战略目标的核心，提升政府服务能力是一个系统体系，本质在于坚持以公众为导向，不断向群众提供高效率高质量的公共服务。建设服务型政府战略目标的实现进一步分解为以下的目标：提升组织服务能力，优化组织结构，完善政府服务模式，提升公务员的服务能力等。

廉洁从政能力是政府能力建设中的重要一环，是政府有效推进各项政策的前提和保证，更是政府寻求民众支持的关键，新时期我们建设的服务型政府更应该是一个廉洁自律的政府，一个阳光的政府，一个负责任的政府。责任型政府构建的策略应当基于以下的逻辑展开：首先政府责任的来源是享有权力，有权必有责，对权力的合法合理行使成为政府责任的第一要素；其次政府责任主要通过以下的路径实现：责任的主动履行和被动承担，因此主动推进廉洁政府建设和完善行政问责制成为责任政府构建的另外两个关键的策略指标。

效能政府理念在于它不但要求政府以社会需求为导向提供服务,而且必须是高效率、高质量的服务，要降低成本，提高收益与效率，尤其是信息时代的到来对政府服务的效率和质量提出了更高的要求,它要求政府改变传统的沟通手段和决策方式。因此效能政府目标的实现，基于以下四个主要的策略目标：高行政效率、低行政成本、行政审批制度改革、政府绩效管理改革。

建设法制政府，是经济建设和社会发展进步的必然要求，也是加速民主政治建设进程的需要，法制型政府作为我国政府建设的一项重大战略目标，也是长期的，任重而道远的，具体来说，推进法制型政府建设，可以分解为以下的策略性目标和操作考核目标：第一，推进法律法规建设，加强政府立法工作；第二，依法行政；第三，依照法律法规规定，加强监督体制建设等。

创新不仅在企业战略目标的实现中起着关键的作用，同样是一个政府在当今国内外环境不断变化，国际竞争越来越激烈的社会大背景下必然的战略选择，建设服务型政府的核心战略的实现，同样离不开政府管理体制的不断创新，离不开主体人的人力资源建设，离不开一个学习型政府组织的建设，因此创新性政府也应该是政府战略绩效考核中不能忽视的一个重要维度，通过政府管理模式创新、重视政府人力资源建设、建设学习型政府三个维度进行努力。

四、基于目标导向的政府战略绩效管理的实践问题研究

1.战略绩效管理的目标——

—定位与发展

政府战略绩效管理的核心是战略目标的确定，战略目标的优点在于它的宏观性、长期性、整体性，从而避免基于个人团体的局部的短期的观念。基于目标导向出发，政府战略目标的制定，避免狭隘和短期性，会更多的从长远性全局性考虑，绩效考核指标的变化也将直接影响政府官员的政绩观和行为选择。

基于目标导向的政府战略绩效管理目标的确定，强调目标制定中的主体参与，有利于实现个人目标和政府目标、部门目标的结合和认同。但是在具体目标的分解中常常出现与政府战略脱节的问题，不利于战略绩效考核，这将直接影响最终战略目标的实现，比如当前地方政府普遍存在的GDP导向的的绩效考核，就是没有通过政府的战略目标加以体系化的开发设计，造成长期目标与短期目标的不平衡，以及政府绩效的短期行为和“政绩工程”的大量存在。

政府战略目标是不断发展变化的，因此领导者要高瞻远瞩，善于把握宏观形势，不断进行战略定位和战略转换，根据社会、经济、政治、文化的发展变化，制定新的政府发展战略，而且当政府的某一战略目标实现时，又要制定更加高远和具有指导意义的战略目标。

2.战略绩效管理的实施——

—行动与责任

战略绩效管理的实施，其目的就在于通过战略绩效考核，促进政府能力建设，因此战略绩效管理体系中，对战略目标体系的实施十分重要，这既是进行战略绩效考核的前提，也是实现战略目标的根本途径。战略绩效管理强调从战略目标出发，进行层层分解为具体工作人员的操作性目标，在具体行为和实际行动中，对操作性目标进行考核管理，最终促进战略目标的实现，因此政府战略绩效管理中，不仅强调理念，更强调行动，强调在实施中的协调和互动。

确定政府战略绩效目标，并以此为基础形成策略目标和操作性目标，便形成了政府战略绩效考核的指标体系，但战略管理的具体实施是以人为主体的，推行绩效管理的目标责任制，责任的视角成为实现战略绩效管理的一种路径选择。通过目标的细化分解，增强部门日常工作的可预见性和可操作性，充分调动政府机关工作人员的积极性、主动性和创造性，同时以责任的方式，将这些目标层层落实到组织和个人，战略绩效管理中的目标责任落实，更有利发挥目标的激励作用。

3.战略绩效管理的应用——

—反馈与管理

传统的管制型政府注重投入，对结果关注不够，基于五大战略目标出发的战略绩效管理重视对结果的考核，但是绩效管理考核结果还只是绩效管理的初级阶段，更重要的是对考核结果的分析和应用，使绩效管理提升组织和个体绩效的目的实现，这才是绩效管理的根本目的所在。

一方面，将绩效管理考核结果和奖惩制度联系起来。考核结果出来后，对绩效突出者以嘉奖、个人升迁等方式进行奖励，

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