借鉴顺德经验推进区县乡镇机构改革

30管理纵论2010年区县乡镇机构改革将全面展开，借鉴佛山市顺德区党政机构改革的经验，对于推进区县乡镇党政机构改革有着重要意义。

一、顺德区大部制改革，41个机构缩成16个《佛山市顺德区党政机构改革方案》从2008年年底开始准备，历时近10个月。

方案要求，顺德区的机构改革工作将于10月底前基本完成。

机构改革之后，顺德区将进一步减少行政层次，提高党政工作部门的执行力。

顺德区党政机构主要负责人分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，实行部门首长负责制，实现党政决策和管理的扁平化。

（一）党委机构6个(后为调整前部门)1、区纪委机关(区政务监察和审计局)：纪律检查委员会(监察局)、审计局、区委区府办(信访局)2、区委办公室(区政府办公室)：区委区政府办公室3、区委组织部(区机构编制委员会办公室)：组织部(人事局机关和事业单位管理划入区委组织部)4、区委宣传部(文体旅游局)：文体广电新闻出版局(除文体许可及文化综合执法以外、旅游局除旅游市场监管以外)、宣传部5、区委政法委员会(司法局)：政法委员会、司法局6、区委社会工作部(民政宗教和外事侨务局)：统战部(民族宗教事务局)、外事侨务局(侨联)、民政局(双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理)、农村工作部(农村集体经济组织)、总工会、共青团、妇联、残联、工商联（二）政府机构10个(后为调整前部门)1、发展规划和统计局：经济贸易局(产业发展规划)、国土资源分局(土地利用总体规划)、环境保护局(生态保护规划)、发展和改革局、规划分局、统计局2、经济促进局：农业局(畜牧兽医局)、经济贸易局(对外贸易局)、科技局(知识产权局、信息产业局)3、教育局：(保留)4、公安局：公安分局5、财税局：财政局、地方税务局6、人力资源和社会保障局：残联(就业培训)、总工会(劳动竞赛)、卫生局(农村合作医疗管理)、民政局(社会救济、社会福利)、人事局(除机关和事业单位人事管理以外)、劳动和社会保障局7、国土城建和水利局：水利局、国土资源分局、交通局(建设)、建设局(房产)8、卫生和人口计划生育局：食品药品监督管理局(除食品安全协调以外)、卫生局、人口和计划生育局9、市场安全监督局：文体广电新闻出版局(文化许可及文化综合执法)、卫生局(食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管)、食品药品监督管理局(食品药品安全协调)、经济贸易局(旅游市场管理、生猪屠宰管理)、农业局(农业市场管理)、安全生产监督管理局、质量技术监督局、工商行政管理局10、环境运输和城市管理局：建设局(公用事业管理)、交通局(除交通建设以外)、环境保护局、城市管理行政执法局。

二、顺德区容桂街道办事处“简政强镇”改革容桂这次事权改革的核心，就是理顺责权关系、简政放权、转变职能。

将按照“宏观决策权上移，微观管理权下移”的原则，在维持街道目前建制不变的前提下，通过授权、委托和下伸机构等形式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面，依法赋予街道办事处县级行政管理权限。

“简政”是容桂改革的核心内容，为对接顺德区大部门体制，容桂街道对内设机构进行了整合，将原来28个部门（单位）调整为11个机构和2个分局，机构精简了一半多。

包括设置党工委（办事处）办公室、监察和审计办公室（与纪律检查工作委员会合署办公）、组织工作办公室、维稳和综合治理委员会办公室和财政办公室等五个内设机构，设置经济促进局、宣教文体局、社会工作局、人力资源和社会保障局、城市建设局、卫生和人口计划生育局等六个直属机构，这11个机构的正职均由街道党工委副书记、党工委委员和办事处副主任兼任，实现党务、政务决策和管理的扁平化。

区环境运输借鉴顺德经验推进区县乡镇机构改革王克群31和城市管理局容桂分局和区市场安全监管局容桂分局则实行双重领导体制，以街道领导为主，日常管理、人事任免和绩效考核由街道负责，实现街道党工委书记、办事处主任管局长（分局长）。

目前容桂街道行政管理模式单一化，大小社会事务均由政府大包大揽，为推进社会管理和公共服务体制改革，容桂街道将通过建立协同治理机制，主要通过授权、购买服务等多种方式，把部分政府职能和事项交由市场中介和社会组织进行运转；通过发展社区服务、培育社会组织、建立现代社工制度、发展义工队伍、吸收优秀外工参与社会管理等手段，实现社会多元化管理；吸纳社会力量参与决策，畅通和拓宽民意表达渠道。

公务员试行聘任制。

容桂街道总人口达40多万人，但公务员队伍却不足90人。

根据方案，容桂街道将根据街道经济发展情况和个人工作表现，探索建立公务员和聘员的灵活薪酬制度。

推行政府聘员制度，制订机关聘员管理办法，完善聘员的职位序列，建立职业化聘员队伍。

按照市委的指导意见，可按行政编制1：3的比例配备聘员，将来除了对聘员进行补充外，还要建立更科学合理的管理制度和激励办法。

三、顺德经验对于推进区县乡镇大部制改革的启示 通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，顺德探索建立了党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制。

顺德模式更体现了一种难能可贵的探索精神。

比如，顺德把纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委(政务监察和审计局)行使，尤其是信访部门归入纪检监察，意味着信访真正成为了一种监督力量；顺德设置社会工作部，将群众工作、统战工作和宗教等统在一起，从实用和操作这个角度去更贴近基层，加强了社会工作，加强了统战的工作。

市场一肉档老板说，以前宰一头猪,要跑卫生、经贸、工商、农业等部门，相当麻烦，这下好了，到市场安全监管局一下子就搞掂了。

通过探索寻找和完善新的体制，激发新人辈出，避免体制僵化，禁锢人们的思想。

每一次改革都是能者上，平庸者下，有作为单位留，无为单位被整合的契机。

（一）党政机构联动改革党政机构重叠是个老问题，经常是政府设置里有一个机构，到了党委设置时又有一个性质和功能差不多的机构。

譬如政府有政策研究室，党委也有一个政策研究室，人多了一茬，干的事情却区别不大，这种例子还有许多。

结果就是人员繁冗，政出多门。

此次顺德大部制改革的最大特色，那就首推是备受争议的党政合并了。

用他们的话说就是“党政联动”，将党委部门纳入“同类项”的合并范围。

比如，将组织部和人事局合署办公；将统战部划归区民政宗教和外事侨务局。

宣传部和文体旅游局合署办公，宣传部长兼任文体旅游局局长；工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织一起并入社会工作部。

自改革开放以来，不论是政治改革还是行政体制改革，如何理顺党政关系无疑是其中的关键，从原先的党政不分，到后来力主党政分离，再到如今的情形是名分实不分，表面上是党政两个系统，两套人马，其实本质上还是以党领政，甚至可以说是以党代政，其实这本无可厚非，既然是执政党，自然党的意志要通过这种方式得以实现为国家意志，因此，又何故非要搞这些形式上的党政分离呢？这并不是意味着要党政合并，而是尽量增加党政交叉任职，如此一方面是减少了因党政分列而不必要设置的职能编制；另一方面，在中国固有的党职高于政职的情形下，也可以通过党职兼任公职提高政府职能部门的决策权力。

在改革开放30年的改革路径中，党政分开是相对于改革开放前党政不分的弊端进行的改革，但其实际效果却是党一套机构、政一套机构，经常相互重叠交叉，导致重复行政、人员庞杂、责任不清。

对于执政党如何变“执政”为“行政”，中国共产党是不断地进行探索的。

因此，顺德改革方案中的党政联动，结果是，原来的一些政府机构归并到党委机构去了，如审计局、人事局部分、文体广电新闻出版局部分、旅游局部分、司法局、民政局部分，以及工青妇等社会团体。

也就是说，党委管的东西更实了，只要是党政有交叉的，一般都划归党委。

（二）职能同类合并产生“化学反应”顺德改革不是简单地进行机构拆分，不是简单的“物理反应”，也不在于到底合并多少部门、精简多少人员，而是通过调整部门职能，理顺责权关系，使党政机构设置更加合理科学，形成长效机制，避免回到精简、膨胀、再精简、再膨胀的机构改革老路上。

简单地说，就是进行“同类项合并”，产生“化学反应”，追求质变。

如新成立的发展规划和统计局就是整合了原来经贸局的产业发展规划职能、国土资源分局的土地利用总体规划职能、环保局的生态保护规划职能；新成立的人力资源和社会保障局整合了卫生局的农村合作医疗管理职能、民政局的社会救济社会福利职能、残联的残疾人就业培训职能等等；将工商、食品药品监管、卫生、农32业、经贸等部门有关食品安全监管的职能统一整合到了市场安全监管局，变五个部门多头监管为一个部门统一监管。

对职能相同、相近和相关的部门的职能进行整合，在实行大部门体制上迈出更大的步伐，形成大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等工作格局。

解决过去部门职能重叠、多头管理、相互扯皮的问题，增强部门的协调性和执行力，促进顺德的整体发展，方便企业和市民办事，实现“1+1>2”的效果。

当然这次机构改革不是一味地做减法，而是根据政府职能的需要，该强化的强化，该弱化的弱化。

这次机构改革就组建了区委社会工作部、区人力资源和社会保障局、卫生和人口计划生育局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局、公安局等大部门，强化了市场监管、社会管理和公共服务等原来比较薄弱的领域。

党政联动、同类项合并是机构大幅度减少近2/3的主要因素。

这种精简幅度是空前的，决心很大，探索的力度也很大，对各地的机构改革是一个巨大震动，真正体现了“大部制”改革的真谛。

新中国成立以来的历次行政改革，很少有如此大的精简幅度。

相比之下，深圳由46个减少为31个，顺德由41个减少到16个。

当然不是机构越少越好，但肯定不是越多越好。

早在上世纪80年代初期，邓小平同志就指出“精简机构是一场革命”，他一再表示精简机构要“坚定不移”，“不能犹豫，不能妥协，也不能半途而废”。

从那时起到现在，从中央到地方，进行过多次精兵简政，决心不可谓不大，力度不可谓不狠，然而事与愿违，精兵简政被人为变成了运动，运动一过，机构又借各种名义臃肿起来。

顺德精简机构的比例达到了2/3，其步子要快于深圳。

作为全国县域经济的标兵，顺德此举，是在经济领先之后的政治试验，如若成功，将为全国2800多个县域单位提供模仿经验。

这对于促进全国县域经济和政治的发展，意义重大。

（三）实行大部门首长负责制此次改革一个亮点就是领导体制的创新，探索建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现大部门首长负责制，大部门的部长、局长由区委常委、副区长或政务委员兼任。

此次改革使运行机制更加科学、决策管理更加扁平。

这次改革在延续和发展1992年改革形成的一个决策中心（区联席会议），四位一体（党委、人大、政府、政协）领导体制的基础上，创新政府决策管理体制，增设区政府政务委员职务，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。