行政公益诉讼案件管辖模式

为说”。“行政行为说”以通说对行政行为的分类为基点，将行政机关作出的下列行为列入受案范围：

1.行政机关作出的只有特定受益人，但侵犯公共利益的具体行政行为。该具体行政行为是对特定相对人授益，同时对其他不特定人损益的双效行政行为，如环境管理机关违法颁发排污许可证，政府部门违规审批公共工程，采矿部门违法发放采矿许可证等。由于该行为并不损害特定利益主体的利益，即使该行为对公共利益造成损害，行政相对人也不会启动行政诉讼程序。而目前《行政诉讼法》将行政诉讼的原告资格限定于“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，尽管《行政诉讼法》新司法解释将原告资格扩大到“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，但其他与该具体行政行为无利害关系的人仍无以侵犯公益为由提起行政诉讼的权利。因此，笔者认为，基于保护公共利益的需要，在扩大行政诉讼原告资格的基础上，将该类具体行政行为纳入行政公益诉讼的范围。

2.行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益的行政不作为行为。由行政的性质所决定，行政机关在通常情况下应依职权主动作出行政决定，无须公民、法人或者其他组织提出申请。行政机关作为公共利益的代表者、捍卫者，对本应有行政法上的义务要积极履行，且在能够履行的情况下，故意或过失不履行、不完全履行或拖延履行职责的，将会造成公共利益严重受损。而根据现行法律，对行政不作为，只有申请人对所申请的事项享有起诉权①，使得众多侵犯公益的行政不作为得不到追究。因此，笔者认为应将行政机关侵犯公益的行政不作为纳入行政公益诉讼的受案范围，如环保部门对环境污染行为不予监管，国有资产管理机关不履行法定职责造成国有资产流失等。

3.政府在关系社会公共利益、公共安全项目中的行政私法行为。行政私法行为是指行政主体为直接或间接完成

国家干预经济的任务，而以私法手段所实施的各类干预行为［2］143，主要包括政府经营、政府采购、政府拍卖、政府补贴等。行政机关所实施的这类私法行为，与一般私法行为相比，尽管也受到私法的约束，但由于它们以公益为目的，系采用私法手段完成公共目的，因而，从性质上说，仍应将其作为行政行为的一部分。在大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目中，经常出现政府部门违法审批、招标，如政府部门对于应当进行招标的项目而不招标或者在招标过程中与投标人相互串通，泄露与招标投标活动有关的资料和情况等违法的行政私法行为，“无效工程”、“豆腐渣”工程屡见不鲜，造成国家利益、社会公共利益的严重损失。因此，笔者认为，尽管现行《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等法律对政府违法招标、采购的行为已有所规制，但由于其直接关系公共安全，应当将其纳入行政公益诉讼的范畴。

综上所述，行政公益诉讼的受案范围是为了解决侵犯公益的行政行为的可诉性问题而提出的，因而应以行政行为理论为视角来进行界定。然而，不容忽视的是行政公益诉讼作为保护公共利益的救济机制，其受案范围首先应当具有“公益性”，而“公共利益”本身是一个高度不确定的概念，立法者无法为人们描绘出清晰的公共利益轮廓。因此，在以“行政行为说”界定行政公益诉讼受案范围的基础上，还应借助于法官在具体个案中对公共利益加以判定，从而有效地保护国家和社会利益。

①《行政诉讼法》第11条规定：“……人民法院受理公民、法人和其它组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；……”。

行政公益诉讼案件管辖模式

陈仪，唐小娟

（苏州大学法学院硕士研究生）

实践表明，就现有行政诉讼而言，异地管辖模式的选择是成功的，其以很小的成本和代价实现了一场“静悄悄的革命”，无须触动体制问题，也无须重构审判组织，却有效改变了当前行政诉讼的困局。然而，这项改革的基础是建立在保护相对人私人利益的基础之上的，而忽视了对公共利益的保护。虽然目前该项制度设计在实践中成效显著，但毋庸讳言，只局限于保护私人利益的改革无法适应社会的发展。异地管辖对于处理行政公益案件并不能促使审判公正，也不符合社会预期期望。

一、异地管辖模式难以化解检察机关与政府之间的“依附”关系

异地管辖模式可以有效地解决涉及行政相对人私人利

参考文献：

［1］杨海坤，章志远.行政诉讼法专题研究述评［M］.北京：中国民主法制出版社，2006.

［2］王克稳.经济行政法基本论［M］.北京：北京大学出版社，2004.

·39·

益的行政案件，而对于涉及公共利益的行政案件，其却很难发挥作用。异地管辖的目的是为了避免当地政府对法院审判的干扰。该类模式建立的前提是原告是独立的个体，其人财物不直接受制于当地政府，其地位比较超脱。但是，行政公益诉讼却不同，它主体类型包含了检察机关这类特殊的主体。根据我国体制的安排，检察机关和法院对政府进行形式监督，但是政府对检察机关和法院的制约却是实质性的。与法院相同的是，检察机关人财物的“命脉”同样控制在同级的政府手中，这就导致检察机关不可避免的会受到政府的干扰。而异地管辖并不能解决作为原告的检察机关与作为被告的政府之间的矛盾。

二、行政公益诉讼的管辖模式选择

对于行政诉讼管辖的改革，各种方案往往总是习惯于围绕法院之间展开，而没有考虑检察机关这类特殊的诉讼主体。可以说，建立行政公益诉讼已经渐渐达成共识，检察机关可以说是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体①，那么我们在修改行政诉讼法时，就应当考虑到检察机关的特殊性。鉴于行政公益诉讼会涉及原告与法院都会受到被告干扰的特殊情形，提级管辖模式相较异地管辖模式更具可行性和合理性。

现行《行政诉讼法》第14条、第15条、第16条分别对中级、高级、最高级人民法院的一审管辖作了规定，《若干解释》第8条对应当由中级人民法院管辖的案件作了列举式的说明。根据这些规定，在遇到本辖区内具有重大影响的案件，相对应的由中级以上法院管辖。对公共利益造成侵害的行政案件，无论从哪个角度来看，都符合“案件复杂、难度较大”的情形，因此，对于该类案件由中院作为最基层的一审法院较为适宜。然而，对于何为“重大”、“复杂”，法律未作明确，最高法院也只是对中级法院管辖中的“重大”、“复杂”案件作了司法解释，但对于高级法院和最高法院管辖的“重大”、“复杂”的行政案件，则未有解释。实际上，“重大”、“复杂”是一项综合评定因素，其含义限定不仅要受特定区域、时期、政策、社会热点、案件性质、当事人的具体情况以及所涉的范围、后果等诸多客观因素的制约，同时也以上级人民法院的认定与承认为操作标准，即包含一定程度的主观因素［1］198。这样的标准较为抽象和难以把握。为此，笔者认为，可将被告的级别作为确定是否属于本辖区内重大、复杂行政案件的考虑标准之一［2］，即被告为县级政府及其职能部门的，应解释为中级法院辖区内重大复杂案件，由中级法院管辖；被告为地市级政府及其职能部门或省级政府及其职能部门的，应解释为高级法院辖区内重大复杂案件，由高级人民法院管辖。同样的道理，由于检察机关的体系与法院的组织编排相互对应，检察机关作为行政公益诉讼的原告时，当涉及被告为县级政府及其职能部门时，由市级检察院作为诉讼主体；当被告是地市级政府及其职能部门或省级政府及其职能部门时，由省级检察院管辖。

这样的程序安排有其不可比拟的优势：1.提高审级能够有效排除当地政府利用其制约法院、检察院人财物的权力对当地法院、检察院进行不当干预。上级法院、检察院的人财物不受利益受损地政府的限制，从而使其地位较为独立、超脱，检察官敢告、法官敢审；2.上级法院、检察院工作人员的业务素质较高，办案经验丰富，对事实的认定和适用法律方面能够做出比较正确的判断。尤其像涉及侵害公共利益的案件本身涉及面广、案情复杂、影响较大，由中级以上法院管辖更符合理性；3.对公益类的行政案件实行提级管辖可以维持审判资源配置的平衡。前已论及，提级管辖是我国司法实践中最初运用的改革方案，但其并没有达到预期的效果。究其原因，其中之一是因为将大量的行政案件集中到中级法院审理造成基层法院无案可审，而中级法院陷入疲于应付的案件，无暇顾及调查研究和业务指导的窘境，破坏了不同级别法院各司其职的格局。而与私人利益受损的行政案件不同的是，涉及侵害公共利益的案件数量不会太多，由中级以上法院负责审理公益行政案件在其能力承受范围之内。

综上所述，笔者认为，对于行政案件的管辖，应当区分保护的利益类型而有所区别对待，对于涉及相对人个人利益的行政诉讼，实行异地管辖较为合适；而对于涉及公共利益的行政诉讼，实行提级管辖更具合理性。在社会权利日益多元化和复杂化的今天，对于行政诉讼的管辖改革不应当再局限于保护私人利益这一方面，也应当顾及保护公共利益。完善后的行政诉讼管辖，应当是融合提级、选择、交叉等多重元素的制度，其应当具有能够应对复杂现实的普遍价值。

①对于行政公益诉讼原告资格的确定学界仍有争议，但笔者较为倾向于检察机关作为行政公益诉讼的诉讼主体。限于本文主旨并不在于原告资格问题，在此只是表明自己的观点，对于原告问题不再作详细论述。

参考文献：

［1］姜启波，孙邦清.诉讼管辖［M］.北京：人民法院出版社，2005.

［2］王春业.改革管辖制度，实现公正审判——对行政诉讼案件管辖制度改革的思考》［J］.法制与社会，2007（4）.

·40·