公安边防执法主体资格

公安边防执法主体资格

编写人：肖锋

讲授对象：大专班学员

编写时间：2008年1月5日

内容：

执法主体资格问题，一直是影响和制约边防部门职能发挥和办案质量的“瓶颈”问题。文章根据法治原理和立法实践，运用执法主体资格理论逐一分析了公安边防各业务部门执法主体资格现状，提出边防部门必须抓住机遇，有所作为，赢得信任，推动立法进程，才能从根本上解决执法主体资格问题，在构建沿边沿海地区和海上社会稳定和谐中发挥更大的作用。

一、什么是执法主体资格？

所谓执法主体资格，是指有关国家机关或者法律授权组织能够依法以自己的名义执法办案，并独立承担法律责任的资格，具体包括行政执法主体资格和办理刑事案件的主体资格两个方面。一般认为，判断一个组织是否具备独立的执法主体资格，主要依据三个条件：其一，该组织是否实施了行政执法活动或者办理了刑事案件；其二，该组织是否能够以自己的名义独立执法办案，例如自主签署法律文书、作出处理决定等；其三，该组织是否能够对执法活动的后果独立承担法律责任，例如自主参加行政复议、应诉、承担国家赔偿责任等等。

根据法治原理，有关国家机关或者社会组织取得执法主体资格只能通过两种

途径。一种是法律设定，即直接依据宪法和有关组织法的规定，随着该组织的成立而自然取得执法主体资格，这种情况称为职权执法主体。在我国，县级以上人民政府职能部门大都具有相应的执法主体资格，例如，工商机关享有工商行政管理的执法主体资格，公安机关享有治安管理和办理刑事案件的执法主体资格；等等。

第二种是法律授权，即该组织的执法主体资格来自于有权机关以法律、法规等形式的授权。随着现代社会政府管理职能的不断扩张，法律、法规不得不经常将一些管理职能授权给某些行政机构或社会组织，于是便发生了因为法律、法规授权而取得一定执法资格的组织，即授权执法主体。例如：《物价管理条例》第20条授权，“各级物价检查机构，依法行使价格监督检查和处理价格违法行为的职权。它有权对同级人民政府业务主管部门、下级人民政府以及本地区的企业、事业单位和个体工商户执行价格法律、政策进行监督检查”；《治安管理处罚法》第91条授权，“警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定”；《律师法》授权律师协会多项行政性职能，包括保障律师依法执业，维护律师合法权益，调解律师执业活动中发生的纠纷，以及对律师依章程给予奖励、处分；等等。

具备独立的执法主体资格是一个组织进行社会管理和执法办案的前提。只有具备了独立的执法主体资格，该组织的权力来源才具有合法性，才能回答行政相对人或者犯罪嫌疑人“你们凭什么管（抓）我？”这一根本性的问题，也才能以自己的名义独立办案并受到法律保护；如果在执法主体资格方面存在暇疵，即使整个办案过程从实体上和程序上都非常完美，在法治国家里也会因为主体无效的先

天缺陷而导致行为无效的严重后果，并可能在将来的行政诉讼中被人民法院撤销甚至承担国家赔偿责任。

实践中，某些组织虽然也在从事一定的执法活动，但是由于没有法律、法规的授权，因而不能以自己的名义执法办案，也不能对执法活动的后果独立承担法律责任，这就需要借助于委托执法制度。①。在委托执法的情况下，受委托组织不具有独立的执法主体资格，它只能在委托范围内，以委托执法主体的名义实施执法活动，并由委托执法主体对执法活动的后果承担法律责任。②实践中，当行政机关内设机构或派出机构以及某些社会组织在没有相关法律、法规的明确授权而实施一定的执法活动时，应当视为委托执法。

二、公安边防执法主体资格现状分析

执法主体资格问题，长期以来一直是困扰公安边防部门执法办案的最主要问题，也是影响和制约边防部门职能发挥和办案质量的“瓶颈”问题。从现状来看，公安边防各业务部门在执法主体资格问题上各有不同的困惑。

（一）边境管理部门执法主体资格分析

如前所述，是否具备独立的执法主体资格，关键要看是否由法律设定或者有法律、法规的明确授权。由于边防大队（支队）只是公安机关的内设业务部门，在开展业务对外发生关系时，要以所属公安机关的名义实施，因此，一般来讲，

①注：在行政法上，某些本身没有行政职权的组织可以接受有关行政主体的委托，以委托的行政主体的名义实施行政行为，并由委托的行政主体承担由此所发生的法律责任，这种制度称为委托行政制度。事实上，这种制度也适用于公安机关和它的内设机构或者派出机构之间在办理刑事案件中的内部管辖分工。笔者将上述两种制度统称为委托执法制度。

②参见《中华人民共和国行政处罚法》第17条、18条，《中华人民共和国行政许可法》第24条的相关规定。

边防大队（支队）及其派出的基层单位边防派出所、边防工作站、边防公安检查站等都只是战斗实体，并不是职权执法主体，不能以自己的名义独立实施执法活动并作出处理决定，其法律后果应当归属所属公安机关。

但是，边境管理部门不具有职权执法主体资格的现实性并不能排除其成为授权执法主体的可能性。事实上，出于边境管理工作的需要，公安部规章已经赋予了边境管理部门一定范围内的独立的行政执法主体资格，主要涉及两个方面。一是有关边境管理区通行证的管理。根据公安部《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》的授权，公安部边防管理局是全国《边境通行证》的主管部门。凡进出边境管理区（含深圳、珠海经济特区）的人员，应当办理《边境通行证》或其他有关证件，并经边防公安检查站查验。二是有关沿海船舶的边防治安管理。根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》这两个规章的授权，边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件具有独立的行政执法主体资格，有权以自己的名义独立作出行政行为①。而且，对于边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件的行政执法主体资格，不仅公安部有授权，沿海一些省（市），例如福建、浙江、海南、上海等，也都通过制定地方性法规的形式给予了明确的授权。这里特别需要强调的是，在其他一些边防行政管理业务上，如对运送他人偷越国（边）境、偷越国（边）境、取缔“红油”案件、打击走私成品油案件等，如果没有法律、法规的明确授权，边境管理部门就不能成为

①根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第3条和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》第5条的规定，对违反沿海船舶边防治安管理的行为，边防部门有权在各自职权范围内，依法作出警告或者一定数额罚款的行政处罚；边防支队有权作出没收船舶的行政处罚。此外，边防部门还可以采取不予停泊或强制航离等行政强制措施。