农村的土地发展趋势

农村的土地发展趋势

众所周知随着城镇发展趋势的扩大，农村的留守人群越来越趋向老龄化·稀疏化...造成农村大量的田地荒芜，无人耕种。而留守的人群又大多都是两极化——老人和儿童，年轻的劳动力又都趋向大城市拼搏，不愿在家过整日累死累活还只是解决温饱的“面朝黄土背朝天”的苦日子！

2014年对中国经济而言并不是普通的一年，中国各领域的改革措施逐渐推出，却有进有退。对中国过去一年的系统性改革逻辑做出梳理判断，同时希望有破有立，将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现，防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，群策群力帮助中国经济实现平稳转型。

之前提到要在中国注意人口净迁入地的城乡结合部通过“区段征收”模式，允许城中村、城郊村村民与村集体建设市场化导向的出租房，解决农民工入城定居乃至流动人口子女教育问题，换句话说就是寻求低成本、高收益的方式解决如何在城市把人留下来的问题。这也是刚刚召开的中央农村工作会议要解决的问题，那么目前已有的相关改革措施能否实现突破？本篇就将讨论如何通过有效的纯农区土地制度改革，让留在农村的人提升农业生产与农村生活条件，同时如何处理那些迁出农村者土地的问题。

农村土地制度改革，除了本系列上一篇讨论过的城乡结合部集体建设用地入市之外，主要就是纯农区的宅基地和农地改革。

2014年有关土地改革的最重要政策文件是中央的“一号文件”，其中提出，要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”

农地确权的最新进展是2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村宅基地方面，2014年的一号文件提出，“完善农村宅基地管理制度。……有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。”

仔细考察2014年农村土地改革政策，其中涉及到纯农区的部分最值得讨论有两个方面，即农地确权以及与宅基地相关的“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。这两方面不仅是现在农村土地制度改革的焦点、而且也是最容易引起争议的重大问题。

原则上讲，农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利。确权之后，农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护，更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产，甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入，有助于那些外出农民工在城市立足。这也是传统财产权理论与古典经济学理论对产权明晰问题一直非常重视的根源所在。

在现阶段中国进行的农村土地确权，就是确定某一范围内土地的所有权、使

用权的隶属关系和他项权利内容。这个事情说起来简单，但实际操作上每宗地的确权过程很复杂，包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。

理论上讲，只有农地确权改革成本能被确权收益所覆盖，改革就值得推动。但目前的改革方案很难实现这一点，不仅确权成本很高，而且确权收益也非常有限。如果不进行重大调整并配套相应措施，那么必然会在执行中带来诸多问题，结果很可能是政府花了很多钱，却没带来太多好处，甚至反而惹来不少麻烦。

先来看农地确权的直接成本。目前，国土部对农村集体土地所有权确权登记发证任务已基本完成，后面要做的主要是承包地的承包经营权、宅基地使用权的确权到户。前者由农业部门负责。从测量角度看，宅基地在户与户之间的边界还比较清楚，但耕地就麻烦一些，包括清理大数量的零碎地块、指认边界，都是非常费时费力的工作。

目前，很多地方对确权改革不太积极，主要还是资金问题，确权要干部下乡，但现在下乡补贴不高，有些干部根本不愿意去。除了干部补贴外，村民误工费也是一块，这些都属于土地确权的工作经费，只占确权支出小部分，相比之下，支付给测量公司的费用更高。根据南方农村报记者的报道，广东德庆4个试点村的航拍图、户外实地测量、制图、软件系统建设、制作土地证等工作都由测量公司承包，估计支付给测量公司的费用就要40多元/亩，加上宣传发动等方面的经费，确权经费平摊到每亩约50元。

就目前各地农地确权试点情况看，亩均成本基本上在40元到上百元，全国现有耕地20.27亿亩，即使保守按50元测算，全国农地确权总成本也会超过1000亿元，实际操作后包括与信息化相关的商业利益介入后估计还会更高。即使中央给一定补贴，地方也还要出大部分。

更大的问题在于，农地确权不仅有前述直接成本，还有不能忽视、甚至更高的另外两类间接成本。

首先是确权过程中不可避免出现的村民之间、村民与村集体、乃至村民与推动确权的地方政府之间的矛盾。这里的关键问题，是到底按什么规则确权，特别是城市化中人口大规模外出条件下应该给谁确权。中国农村土地为集体所有，农村社区内因不同家庭间人口相对变动而带来的土地调整压力一直存在。1998年二轮承包时，中央基本确定了土地承包关系长期稳定不变的原则。如果在未来五年内要按既有农地分配完成确权，那么就很容易引致二轮承包后家庭有新增人口、但未获土地农户的强烈反对；而重新根据现有人口进行土地分配并确权，又一定会带来那些已占有土地农户的反对。结果必然是进退两难、甚至在确权过程中引发矛盾。实际上，不少农村地区二轮承包后有20-30%的农民目前没有土地，包括刚出生的小孩和婚迁来的人口，现在土地要确权，这就意味着他们未来都没地了。

如何解决历史积累的矛盾，面对现实的不公平是承认现状，还是重新调整？《农村土地承包法》规定了“增人不增地、减人不减地”的原则，但村庄自治法规里又有“经多数村民同意，可以做出调整”的表述。即使二轮承包后不鼓励土地调整，一些地方仍然采取了“大稳定、小调整”的政策，个别地方甚至还在进行大调整；但对那些没有调整的地方，也有不少农户，尤其是人口增加的农户希望未来调整。我们2008年在全国六省、30县、60乡镇、120村所进行的调查表明，有超过60% 的受访者认为不调整的政策不合理。因此，二轮承包后，尤其是那些土地没有调整的村庄，累积矛盾不小，重新调地诉求也很强烈，完全不予理睬于法于理都不合适。因此，如果不处理好这些问题就强行推动确权，很可能