浅谈我国村民自治制度的完善(一)

浅谈我国村民自治制度的完善(一)

论文关键词：村民自治宪法土地制度

论文摘要：村民自治是我国农村民众实现当家作主的重要途径，是我国宪法赋予村民的一项权利。但由于受各种不利因素的影响，有些地方的村民自治实施的并不成功，广大村民没有真正享有和行使自己的权利。因此，完善有关村民自治的各种制度和法律以及解决实践中存在的问题就显得十分必要。

村民自治不但是人民当家作主的具体体现。而且对提高村民的民主法治意识、为广大农村提供一个良好的经济发展环境和社会治安环境以及提高村民的参政和监督的积极性等方面都具有积极的作用。从长远来看，由于村民自治将对中国农村社会的各方面产生重要影响，因此，搞好村民自治对中国农村乃至整个国家的发展都具有重要意义。

一、村民自治的界定

村民自治，就是农村村民以村为自治单位，对自治范围内的事项进行自我管理、自主决策，依法办理自己的事情，任何机关、团体和个人不得干涉。村民自治制度主要指以《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村委会组织法》)为代表的一系列有关村民自治的法律规范和制度的总称。

村民自治是一种直接民主形式。体现了我国基层民主发展的方向，具有鲜明的时代性，它是农民直接参与的基层群众自治活动．同时村民自治既是国家把基层组织的事务划归当地村民管理、也是国家把自治作为农民权利的实现形式。村民自治主要由村民通过行使村民自治权来行使。

村民自治权主要包括村民选举权、决策权、管理权、监督权等。在这些权利的实现过程中．村委会扮演了十分重要的角色，许多权利直接通过村委会来行使。因此，了解村委会的性质和特征以及法律的规定，对搞好村民自治具有重要意义。

我国宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织．居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督。至于村民委员会在民法上的性质．目前在民法理论界还没有定位。由于村委会既不是基层政权，也不是事业单位，更不是企业，也不符合普通社会团体的特征，基于村委会这种独特性，笔者赞同村委会不是法人的这种观点。

一般意义上的社会团体仅是自治性组织，而村委会除了其自治性外，还很大程度上承担了推行国家政策的职能闱拼。村委会与其他自治性组织的最根本区别是：村民委员会以集体名义拥有土地所有权。即农村土地集体所有制，农民土地往往由村委会代表集体分配，而城市土地属国家所有，城市居民委员会不能代表国家行使所有权。这是村民委员会与居民委员会的不同之处，也是村民委员会与其他自治性组织的区别。村委会的这一特点。使得村委会与其成员的关系和其他自治性组织与其成员的关系也不一样．村委会的力量更强大，因为它实际上掌握了土地的所有权(以集体的名义)，各成员在经济上依附于村委会，其成员的独立性大大降低。

二、我国村民自治制度在实践中的困境

村民自治对拥有几千年封建专制传统的中国无疑是新事物，虽然取得了一定的成绩，但也存在不少问题，我们还必须清醒的看到，村民自治从法律制度到社会实践都还有很多不足之处需要我们去改进，具体主要有：(一)有关村民自治的立法不够科学，实施起来困难

首先，有关村民自治的法律不够健全，除了《村委会组织法》外，一系列与之相关的选举、监督等方面的法律并未全面建立起来，使得村民自治的权利难以真正实现。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委会组织法》，其程序性规定非常少，有些条文非常笼统，

不够细化。如第13条规定：村委会选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。但是，如何推选，推选多少人，有什么程序等都没有详细的规定，这样，虽然相关法律有很多关于村民权利的规定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民权利得不到行使。同时，关于法律责任主体以及违法后果的规定不明确。如《村委会组织法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害……．选举的……．有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂选票等不正当手段当选的，其当选无效。对上述不法行为，其规定由有关机关依法处理，但是依据什么法、如何处理、承担什么责任等都没有明确规定，只规定采用这种方法当选的无效。而根据我国刑法的有关规定，破坏村民委员会选举的也不构成破坏选举罪。这样，在处罚不明确的同时，连最后刑法上的一点威慑力也消失殆尽了。

(二)村民的自治意识淡薄，参加村民自治的动力不足

几千年封建专制思想对中国乡村的影响是巨大的。就连最基层的“官”——村官。广大群众也不太相信自己能够选出并监督他。另一最根本的原因在于农村土地的集体所有制。造成农民缺乏对最影响自己生活的——土地的关切，其结果便是使农民淡于关注以集体名义拥有土地的组织——村委会，从而对村民自治漠不关心。农村土地的集体所有制以及承包责任制分别解决了解放前广大农民无地可种和改革开放前没有生产积极性的问题。但是仍没有解决最根本的问题——产权问题。现代汉语词典对集体的解释是：许多人合起来的有组织的整体(跟个人相对)。而我国农村土地集体所有制中的集体是个很模糊的概念，我国《土地管理法》中集体被界定为乡(镇)、村和村小组，但土地到底归哪一主体所有，法律并没有明确规定。在我国，承担民事权利的最终主体有两种：法人和自然人，国家在特殊情况也可以是。但无论乡(镇)还是村或村小组，它们都既不是法人也不是自然人，不能作为最终的权利主体，这样土地的产权主体实际上被虚置。实际上，“集体”、“集体所有”、“集体所有制”都是政治经济学上的概念嘲，在法律文本中直接使用，会出现主体、内容等一些问题的不确定。现实生活中，土地集体所有制的这种缺陷使农民利益受到侵犯等各种问题的出现。同时由于土地产权不明晰，造成集体成员责任心不强(表现为村委会疏于对土地的管理、普通群众缺乏对土地的关切等)。村民参与自治的热情不高，最终使村民自治制度不能得到很好的实施。(三)村民自治的过程缺乏监督

村民自治的过程的监督主要有两方面：对村委会选举过程的监督和对村委会日常工作的监督。村委会作为群众性自治组织，它的权力来自于广大村民的授予．对其的监督应该主要来自于广大村民。这种监督方式是自下而上、由内而外的，但是由于大部分村民缺乏参与村民自治的热情，致使这种内部监督很不到位；另一方面，由于法律对村委会的定位是基层群众性自治组织，不是基层政权。因而也淡出了政府系统内专门法律监督机关的视线，使这些机关对村民自治的外部监督也随之弱化。这样，在内外监督都非常不力的情况下，许多地方的村民自治十分混乱，干群关系紧张。

(四)其他非正常因素对村民自治的影响。

一些地方的村民自治，如村委会选举，当选的人靠的并不是自己能力、声望等，而是一些非正常因素，如金钱、势力(在村中非常强势的人)、宗族等，在熟人和半熟人社会的中国农村。这些潜规则往往起到很大作用。这是因为在某些农村，如果村里的有钱人、有势力的人或大的家族不支持你，即使你当选，各项工作也很难开展，因此。在有些地方这些非正常因素在村委会的选举中会起到非常关键的作用。