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区域卫生规划编制的工作程序

中国医科大学宋文舸

区域卫生规划是在对区域内社会、经济、文化、自然条件、卫生等因素进行综合分析的基础上，针对区域内的主要卫生总是编制的，是一个大卫生的发展蓝图，是区域内国民经济与经济发展规划的重要组成部分。编制区域卫生规划作为一种政府行为，不仅需要卫生行政管理部门的积极努力，还需要政府有关部门和社会方方面面的大力支持与配合。区域卫生规划编制的全过程都要体现政府负责、部门配合、卫生部门管、社会参与和法律保障的精神。

一、成立编制组织

成立编制组织，这是能否实现区域卫生规划目标的关键。根据区域卫生规划具有综合性和战略性的特点，区域卫生规划的编制组织应分为两个层次。

第一个层次是区域卫生规划领导小组，基本上应由市（地）政府的主要领导和计委、财政、卫生等有关部门的领导与决策人员组成，各地根据具体情况也可以扩大到有关方面的领导。区域卫生规划领导小组是区域卫生规划编制的最高管理层次，将负责区域卫生规划编制与实施的决策、协调和指挥，规划领导小组可以委托计委牵头，负责组织编制区域卫生规划。这种管理组织的构成和部门间的具体分工，从体制上有利于将区域卫生规划自觉地纳入区域国民经济与社会发展规划之中。

第二个层次是区域卫生规划编制的工作班子，工作班子人员的配比与素质在很大程度上影响着规划的质量和效用。区域卫生规划的工作班子应由一个多层次、多学科、多方面的人才群体组成，从专业上可以将工作班子的人员分为3个方面，即调研、咨询、统计。

调研工作应由各部门的管理人员和从事卫生经济与卫生管理的专业研究人员承担，这有利于部门间信息的横向交流，有利于规划编制理论与实际相结合，有利于克服部门利益与视野局限等不足。咨询工作应由政府有关部门的研究人员与独立的社会研究机构的专业研究人员承担，这些人员在区域卫生规划制定过程中起咨询参谋作用，也可以接受规划领导小组的授权，对区域卫生规划的实施进行评价，这些专业研究人员很少受部门利益的影响，有利于保证咨询意见、方案和政策的客观、公正与科学。统计工作需要选配有统计知识与经验以及数量经济学方面的人才相当。从区域卫生规划具有整体性特征的角度考虑，编制规划需要有独立的统计班子和数据库。

区域卫生规划编制工作班子中的3个方面的工作人员要分工协作、互相沟通，由区域卫生规划领导小组统一指挥协调。在保证区域卫生规划决策层与工作班子主要负责人相对稳定的前提下，可以允许工作班子的人员有一定的流动性，即规划工作进展需要有进有出，时多时少。人员来源的渠道一是从行政管理机构中选择；二是从相关研究机构、高等院校和社会等民间选择。但都应选择致力于卫生改革，有科学知识和科学态度，有创造活力，讲真话的人才。

直接参与区域卫生规划编制的工作人员，优先接受培训。培训内容包括：区域卫生规划的概念、意义以及实施的目的；区域卫生规划的编制原则、内容、要求和技术方法；卫生资源的配置标准和依据；制定区域卫生规划需要进行的数据基线调查设计、数据收集、数据分析；有关技术报告的撰写与区域卫生规划的编制等。

二、收集与分析统计信息资料

各种必须的信息资料是编制区域卫生规划的基础，是控制、监督和评价区域卫生规划实施的重要手段。信息资料的收集要尽可能地准确与齐备。编制区域卫生规划所需要的信息资料主要来源于以下几个渠道：

1.凡在常规统计系统中能够收集到的数据均应从这些系统获得。常规统计系统可以提供大量的信息资料。

2.对编制区域卫生规划所必须但在常规统计系统又收集不到的数据，如居民健康需求、病种分类、疾病经济负担等资料数据的获得则需要组织专题调查。

3.在用数据做分析、推论、判断时，所使用的技术参数如各层次医院的平均住院日、卫生人员的合理工作量等，要注意利用社会上已有的研究成果。

4.除了收集定量的信息资料以外，还应收集一些必要的定性资料，如与实施区域卫生规划相关的部门和机构对规划的预期与响应程度等。

信息资料的收集与分析是技术性很强的工作，为保证信息资料的可靠性，应发挥专家的作用，对信息资料从收集到分析进行质量控制。

三、编制区域卫生规划

区域卫生规划的编制过程是对区域内的卫生问题深化认识的过程，也是研究解决这些问题办法的过程。顺利完成这一过程，编制出一个能为各个方面所接受，通过个体操作能够达到预期效果的区域卫生规划，需要编制规划的工作人员同政府及其有关部门和社会各界的相互理解与密切配合。因此，编制区域卫生规划必须认真进行调查研究，听取各方面的意见与建议。

编制区域卫生规划之前进行调查研究和听取各方面意见建议的主要方法是召开各种所必须的小型座谈会，深入现场实地调查研究，组织有相关人员参加的各种专题的综合研讨会、论证会。研究中要将静态数据与各种动态的情况结合起来统筹考虑，既要考虑规划思路的科学性，又要考虑规划思路的可行性。

区域卫生规划的目标是规划期间卫生工作的方向和应着重解决的卫生问题，是区域卫生规划的灵魂。规划目标的确定要通过反复的交流，使政府各部门间、社会各界之间对区域内重大卫生问题达成共识。如卫生事业的现实发展水平与国民经济和社会发展的协调发展程度、对居民健康状况的分析、对现有卫生资源利用状况与潜力的分析、对主要问题

的看法以及对规划目标的预期、主要目标的确定与目标顺序的排列、实现规划目标拟克服的各种障碍、拟采取对策的可行性等。

区域卫生规划在编制过程中，要涉及卫生资源的配置标准。卫生资源配置标准是由省级政府委托有关部门制定的，应及时与上级有关部门请示沟通。在规划编制过程中，凡是涉及所辖市（县）部分的，均应与市（县）充分交换意见。相应地区政府在编制各自的区域卫生规划时，对接壤地区的卫生资源配置，应互相充分协商，做到互相补充，避免交叉，以使规划更加符合实际，更具有全局性与可操作性。

区域卫生规划中所涉及到的对未来预测的部分，应以翔实的材料做依据，使用科学的方法进行预测。对所测的结果，凡纳入规划的内容都要适当留有余地，以便在实施过程中进行检验和调整。

区域卫生规划的编制过程实际上是编制规划的工作人员学习、收集资料、分析依据、起草规划、听取意见、修改完善、再听取意见、再做修改完善这样的一个多次反复的过程。最后完成规划的送审稿。

四、规划方案的论证与评价

区域卫生规划方案草稿形成以后，需要组织区域内外的有关部门和有关专家对规划草稿进行科学性和可行性论证与评价。规划方案草稿的论证与评价是区域卫生规划编制过程的重要五一节之一，既是保证规划具有先进性、科学性和可操作性的必要措施，同时也是区域卫生规划思想的宣传过程。