行政诉讼目的要论

行政诉讼目的要论

在行政法理论和实务界，行政诉讼目的问题长时间受到忽视。同刑事诉讼、民事诉讼相比，我国行政诉讼制度建立较晚，理论研究基本拘泥于制度的“政策图解”，或曰“为解决司法实践中的具体问题而研究”，缺乏应有的理论境界。在片面强调法学研究的实际功用的功利主义视角下，由于目的论很难为司法实践提供直接而具体的指导，往往被视为一种不切实际的“空论”。因此，有必要阐明行政诉讼目的论的理论价值和现实意义。首先，正确的目的论可以培植或彰显一种“民告官”的正当性理念。中国有着数千年的“官本位”的意识形态传统，要在这样的土壤里移植一种“民可以告官，民能告倒官”的行政诉讼制度，更需要培植和彰显关于该制度是合法正当的理念。行政诉讼目的正是用来解决行政诉讼制度建构带给广大民众的困惑的。其次，目的论直接影响行政诉讼制度的设计和解释。目的论起着设计行政诉讼制度总体思路的作用，同时可以解释一国的行政诉讼制度为什么是这样而不是那样。具体而言，不同的行政诉讼目的就会导致不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式，等等。正是在这个意义上，目的论在行政诉讼实践中具有不可替代的作用和价值。

一、行政诉讼及其目的：在应然与实然之间

（一）行政诉讼目的之学理分析

任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，所有的法律条文都是为

了实现这个目的而展开，耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”1正确理解行政诉讼的目的，是把握行政诉讼的本质，保证行政诉讼制度顺利发展的重大问题。

行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经过立法者主观选择和判断之后所确立的基本法律准则。立法者在确立行政诉讼目的时可能会考虑一系列具体因素，如人们的法律意识、宪政和法治进程、国家的政治体制和社会结构、社会的文化传统等等，立法者经过全面的衡量，将行政诉讼目的确立或体现于一定的法典之中。不同国家和社会可能在价值取向上有不同的原则和侧重，从而形成不同的行政诉讼目的模式；因此，行政诉讼目的不是普适的，我们谈的是中国式的。

行政诉讼目的方面的研究，我国理论界讨论较少，很多学者直接从民事诉讼法学界关于目的的研究中“拿来主义”，较为独立的观点可以概括为以下几种：2

1、保护说。认为行政诉讼的目的且它唯一的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。

2、监督说。认为行政诉讼的目的是监督，保护是监督的自然结果。权力分立和人民主权的宪政基础决定了行政诉讼的目的是司法权监督和制约行政权，为实现人民主权也须对行政机关依法行政进行监督；赋予公民行政诉讼诉权的目的在于启动诉讼程序，以达监督的目的。保

护不是行政诉讼的特殊目的，任何法律都具保护目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性；从立法过程及立法内容看，表明目的不是保护而是监督。

3、双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一的，二者不可偏废。

4、三重目的说。认为行政诉讼的直接目的是为了保障人民法院正确、及时地审查行政案件；通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民和组织的合法权益。该观点依据就是行政诉讼法第一条规定。

5、依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和利用者共同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实现行政秩序；在法院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；在当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现利益。3

此外，还有所谓的纠纷解决说、程序保障说和多重目的说等等，要么是照搬照抄民事诉讼目的的相关学说，要么是将行政诉讼目的混同于行政诉讼参与各方的诉讼目标，在此不一一赘述。我国台湾学者在行政诉讼目的方面也作了卓有成效的探讨，主要提出了三种理论：一、权利保护说，此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一

种谋求立法与行政协调的权利保护制度”；二、法规维持说，此说认为“以促使法规正当适用及维护法律尊严，为行政诉讼之主要目标”，至于个人权利的保护乃其附带的结果；三、折衷说，此说认为维持法规尊严是保障人民权利的“手段”，保障人民权利是维护法规尊严的“目的”，手段与目的均不能偏废，才能达至行政诉讼的宗旨。4

这些理论可谓确立我国行政诉讼目的的很好借镜，当然立足我国行政诉讼制度运作的实践和大环境仍是首要的。我们认为，行政诉讼的目的须是行政诉讼特有的目的，不同于刑事诉讼、民事诉讼、行政程序等目的；行政诉讼目的的认定建立在利益衡量的基础上，须从立法的背景和动因中考察，也须考虑到当前的时代要求。

（二）行政诉讼的唯一目的：保护相对方合法权益

关于中国行政诉讼的目的，一直存在争论，莫衷一是。在行政诉讼法制定前，有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”5这是从保护公民合法权益的角度提出建立和完善行政诉讼救济制度的。还有学者分析了当时立法的实际情况，“关于行政诉讼法的立法目的，立法过程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济，第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争

议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。…最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部分。”6行政诉讼法第1条表达了上述立法目的，可以说立法采取了双重目的说。

从立法背景和立法意图分析来看，关于行政诉讼目的的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是同时具有维护行政机关依法行使行政职权的目的。我国行政诉讼法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从该条规定字面意义上看，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”就是实现“保护公民、法人和其他组织和合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的手段和途径。很显然，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的话）。如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的结果在语义诠释学上是可以说得通的。当然，关键在于我们为什么作如此解释，而不作双重目的的解释；现在我们只是说明将“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”确定为我国行政诉讼的唯一目的并不存在“脱法”的问题；并且立法意图中指明的双重立法目的并不具法律约束力，因为法律一旦制定便有了独立的生命力，即具有后现代主义鼓吹的“杀死作者”的全新意义，这也为从事法律解释学研究的大多学者所赞同。

我们主张，中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的