大巴黎区域规划和空间治理研究_严涵
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2.2 巴黎大区及巴黎大都市区的规划和治理 历程
2.2.1 20世纪60年代: 限制扩张与平衡发展 在法国战后快速恢复和振兴的大背景下，
巴黎的规划不断遭受城市扩张的挑战。自1960 年代法国建立起现代城市规划体系后，受到当 时欧美普遍的新自由主义思潮的影响，规划的 主导思想和首要目标就是通过去中央集权化 来限制巴黎的发展，既包括人口的疏散，也包 括 以 企 业、高 等 学 校 等 为 代 表 的 功 能 上 的 疏
从行政上看，大巴黎包含两个层次：一是 巴黎大都市区：法国中央政府于2014年批准由 原先的巴黎市和周边的近郊3省合并成为巴黎 大都市区（Métropole du Grand-Paris，2016 年正式生效），面积约762km2，人口约660万。 二是巴黎大区，即“法兰西岛”区域（Ile-deFrance Region）：由巴黎大都市区与周边4省 组成，面积约1.2万km2，人口约1100万（图1）。
从功能上看，巴黎大区则可划分为建成
区和通勤区两个圈层。其中，建成区是高度城 市化的地区，人口规模约400万。通勤区的范围 略大于法兰西岛的行政边界，尤其是在北面和 西面两个方向上，人口规模约1000万。通勤区范 围内至少有40%的居民在巴黎市工作（图2）。
2 大巴黎规划和空间治理历程
自二战结束到20世纪70年代中期的近30 年被称为法国的“光荣的30年”。在这30年中， 法国由战争破坏及德国在占领期间的残酷掠 夺后遍地疮痍的困境中迅速恢复，并再度成为 世界工业发达国家。在此之后，法国进入缓慢 的增长阶段，经过20世纪70年代的石油危机、 21世纪初的欧洲主权债务危机等一系列打击， 近年来已出现明显的衰退迹象，被《经济学人》 杂志称为“欧洲心脏的定时炸弹”。从战后30 多年的振兴到近年来国家由盛而衰，巴黎的城 市发展和规划理念也在随着国内经济政治形
关 键 词 巴黎大区 | 巴黎大都市区 | 区域规划 | 空间治理 Keywords The Region Ile-de-France | The Paris Metropolitan Area | Regional planning | Metropolitan paradigm
作者简介
严涵 上海市城市规划设计研究院 助理工程师，硕士 聂梦遥 上海市城市规划设计研究院 工程师，硕士 沈璐 上海市城市规划设计研究院 工程师，博士
65 | 全球城市
大巴黎区域规划和空间治理研究
Research on Regional Planning and Metropolitan Paradigm of Paris Region Area
严 涵 聂梦遥 沈 璐
文章编号1673-8985（2014）06-0065-05 中图分类号TU984 文献标识码A
摘 要 二战后，法国政府推行区域分散式发展政策，对巴黎的社会经济发展采取诸多限制措施。前总统萨科齐在任期间，重新开始推动巴黎 的空间拓展与经济振兴，促进巴黎在大都市尺度上的发展和全球竞争力的提升。介绍了法国大巴黎区域的规划和空间治理的发展历 程以及近年来推动区域整合以强化巴黎发展的一系列行政、规划措施。法国大都市区发展范式的转变对上海新一轮总体规划的编制 具有很大的借鉴价值。
在竞争力方面，上世纪90年代的经济数据 研究表明，相比于在过去20年里大规模合并的 阿尔萨斯大区、阿基坦大区等地，巴黎大区的 经济增长明显下降。其主要原因是缺乏创新驱 动力，科研人员的数量一直呈下降趋势。相反， 位于阿尔卑斯山的格勒诺布尔地区却拥有大 量具有经济活力的创新型企业。
在吸引力方面，自上世纪90年代末期起， 巴黎出现了严重的“住房危机”，主要表现在 住房价格昂贵且市中心社会住宅紧缺、居住条 件不佳。由于生活成本居高不下、生活质量和 公共交通网络的服务质量持续下降，人们开始 大量迁移到具有更好生活品质的法国其他城 市。相比之下，近20年来，波尔多、雷恩、蒙彼利 埃等城市面对竞争不断改变提升，这些城市的 吸引力正显著增加。
因此，学术界出现了“大巴黎悖论（The Greater Paris Paradox）”的论调。法国的政治 精英逐渐认同巴黎由于长期以来缺乏政策支 持，其国际竞争力已明显减弱。因此，中央政府 最终决定要扭转巴黎长期以来权力分散的形 势，通过一系列措施推动形成了所谓巴黎新的 “大都市范式”。具体的措施包括合并巴黎市及 其近郊3省为巴黎大都市区，突出巴黎的核心作 用，在更大范围内整合发展；在巴黎大都市区外 围，鼓励自治市镇联盟进一步发展扩大，减少市 镇一级行政主体的数量，整合规划权力。这一系 列做法意在在地方自治下分散化的行政权力与 强有力的区域整合之间寻找新的平衡点，以此 支持巴黎在大都市尺度上的发展（图4）。
1 大巴黎概况
巴黎是法国的首都，也是法国唯一一个人 口达到百万级别的城市。由于法国历来集中化 的政治文化，巴黎的首都地位使其成为全国权 力和财富最主要的集中地。与纽约、伦敦和东 京相比，巴黎尽管在经济实力和城市能级方面 有所欠缺，但在文化、艺术、时尚等软实力上具 有突出的优势，也因此自20世纪初起就被认为 是世界上首屈一指的全球性的大都市之一。
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势不断调整，先后经历了“限制发展——区域 协调——强化中心”3个阶段的发展与转变。
2.1 法国的行政及城市规划体系① 法国是一个具有悠久集权传统的国家。自
20世纪60年代起，城市规划就打上了强权和国 家干预的烙印，并受到一种试图考虑一切的法 律制度（特别是在城市规划方面）的影响。在 另一方面，法国也是一个传统的民主国家，民 主的传统通过居民选举市议会、市议会选举市 长的方式一直深入到市镇一级。
3 巴黎大都市区治理的新范式 3.1 巴黎发展的3种愿景
关于重建大巴黎治理模式的争论由来已 久，从2006年起，随着中央政府、大区政府和巴
图3 巴黎周边的自治市镇联盟分布图
黎市政府提出的规划新视角和新项目，巴黎地 区出现了3种不同的大都市区发展愿景。 3.1.1 由中央政府发起的城市愿景：“大巴黎”
图1 法兰西岛（左）与巴黎大都市区（右）的 行政构成
图2 巴黎的功能圈层
表1 法国各级政府规划职能表
大区
区域规划、经济发展、交通政策、大型公共设施（如高中等）、绿化率和环境保护
省
公路、社会政策、某些大型公共设施（如初中等）
市镇
地方规划、土地使用规划（POS）、国土协调规划（SCOT）或地方城市规划（PLU）
法国的行政区划分为4个层级：在法国本 土自上而下分别是中央政府、22个大区（巴 黎大区即为其中之一）、82个省和3.6万个市 镇②，大区、省、市镇作为地方政府相互之间相 对平行且独立，事权明晰，不存在明显的上下 级 制 约 关 系。在1983年 开 始 的 行 政 体 制 变 革 中，中央政府将很多职责下放给地方政府，特 别是城市规划、土地利用和基础设施建设等方 面。大区在国土规划和经济发展方面具有特定 权限，如制定区域规划、经济发展规划、交通及 环境保护等方面的规划与政策。省在规划上没 有实权，由于处于省之下的市镇往往数量巨大 且分布十分分散，省往往在条件各异的市镇之 间起着积极调节的作用。市镇拥有实际的土地 支配权和建筑许可权。理论上，大区和省对市 镇没有管理权，并且在规划领域不起直接的作 用。但是，通过它们的财力和权力，大区和省能 够在公共基础设施方面起到辅助市镇与市镇 联合体的作用（表1）。
在 此 治 理 模 式 下，巴 黎 大 区 政 府 可 以 通 过战略规划决定大区发展的总体方向；地方的
市镇一级政府则负责地方规划——地区协调 规 划（schema de cohesion territorial，简 称 SCOT）的制定，且须符合大区战略规划的原 则。但由于大区内市镇数量众多，且每个市镇 市长都对本地的城市规划政策享有决定权，因 此，大区层面的规划政策在市镇层面的实施长 期存在着很大的困难。可以说，尽管成立了巴 黎大区的行政层级，这一时期整个巴黎大区的 治理模式仍然是相当分散的。由此造成的结果 是巴黎郊区的规划失控，如对法国这一空间相 对富裕的国家土地的过度消费、过于专业分割 的基础设施、过于分散的独立住宅导致的过低 密度及由此带来的对生活方式和可持续发展 的影响。
从20世 纪80年 代 起，国 家 规 划 职 能 向 地方的转移催生了区域中全新的地方政府 模 式 —— 自 治 市 镇 联 盟（Associations of Municipalities）。它由有意愿运用共同的战略 和财政支持来解决规划和管理问题的城市组 成，多数自治市的人口规模在20—30万之间。 自治市镇联盟的出现一定程度上扭转由于巴 黎大区内大量自治市镇的存在而造成的权力 分散的局面（图3）。 2.2.3 21世纪初：区域整合与中心强化
散。同时通过给予区域和地方政府（Regional and Local Authorities）更多权力来平衡全国 层面的发展。 2.2.2 20世纪70至90年代：权力下放与区域协调
1974年，为扭转巴黎无限制扩张的局面， 法国政府设立了巴黎大区这一新的行政层级， 即“法兰西岛”，包括巴黎市，近郊3省及远郊 4省，面 积 约1.2万km2，其 中 共 包 含1281个 市 镇。巴黎大区的成立意在于更大范围内平衡巴 黎与周边地区的发展。因此，大区政府职责在 于制定整个管辖区域的发展战略并监督其实 施，其历次战略规划的主要目标均是摒弃巴黎 传统单中心放射状的空间格局，在大区尺度上 引导一种以巴黎市为中心、许多新的城市节点 在其外围环绕的多中心的大都市圈空间结构。 20世纪70年代初的石油危机后，规划在目标上 增加了限制过度城市化及保护自然环境及乡 村地区等方面的考虑。在这些规划中，主要的 策略是通过对新的基础设施及大型建设项目 （如机场、CBD等）的大规模投资来引导新的 城市节点的发展，从而改变长期以来巴黎的单 中心结构。
注释 ①米歇尔•米绍等. 法国城市规划40年[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2007: 2-7。
②法国本土之外的海外属地包括4个海外省份、5个海外领土和1个特殊行Байду номын сангаас单位。
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21世纪初，受全球金融危机和主权信任危 机影响，法国国家发展总体趋缓，巴黎的经济 增长也趋于停滞。虽然巴黎大区的经济基础仍 相对牢固，在教育水平和跨国企业总部数量方 面仍保持有显著优势，但是巴黎的竞争力和吸 引力却明显下降。
Abstract After World War II, the government of France enforced the regional distributed development policy, in which a lot of restrictions were imposed on Paris's social and economic development. During Sarkozy’s presidency, new strategies were launched to promote the urban expansion and economic development of Paris, to accelerate the growth of Paris City-Region as well as increase its global competitiveness. In this article, the planning and urban development history of Paris City-Region is introduced; the series of policies and planning which favored the growth of Paris City-Region are presented. The new metropolitan paradigm of France will be used for reference for the new Shanghai master planning.
2.2.1 20世纪60年代: 限制扩张与平衡发展 在法国战后快速恢复和振兴的大背景下，
巴黎的规划不断遭受城市扩张的挑战。自1960 年代法国建立起现代城市规划体系后，受到当 时欧美普遍的新自由主义思潮的影响，规划的 主导思想和首要目标就是通过去中央集权化 来限制巴黎的发展，既包括人口的疏散，也包 括 以 企 业、高 等 学 校 等 为 代 表 的 功 能 上 的 疏
从行政上看，大巴黎包含两个层次：一是 巴黎大都市区：法国中央政府于2014年批准由 原先的巴黎市和周边的近郊3省合并成为巴黎 大都市区（Métropole du Grand-Paris，2016 年正式生效），面积约762km2，人口约660万。 二是巴黎大区，即“法兰西岛”区域（Ile-deFrance Region）：由巴黎大都市区与周边4省 组成，面积约1.2万km2，人口约1100万（图1）。
从功能上看，巴黎大区则可划分为建成
区和通勤区两个圈层。其中，建成区是高度城 市化的地区，人口规模约400万。通勤区的范围 略大于法兰西岛的行政边界，尤其是在北面和 西面两个方向上，人口规模约1000万。通勤区范 围内至少有40%的居民在巴黎市工作（图2）。
2 大巴黎规划和空间治理历程
自二战结束到20世纪70年代中期的近30 年被称为法国的“光荣的30年”。在这30年中， 法国由战争破坏及德国在占领期间的残酷掠 夺后遍地疮痍的困境中迅速恢复，并再度成为 世界工业发达国家。在此之后，法国进入缓慢 的增长阶段，经过20世纪70年代的石油危机、 21世纪初的欧洲主权债务危机等一系列打击， 近年来已出现明显的衰退迹象，被《经济学人》 杂志称为“欧洲心脏的定时炸弹”。从战后30 多年的振兴到近年来国家由盛而衰，巴黎的城 市发展和规划理念也在随着国内经济政治形
关 键 词 巴黎大区 | 巴黎大都市区 | 区域规划 | 空间治理 Keywords The Region Ile-de-France | The Paris Metropolitan Area | Regional planning | Metropolitan paradigm
作者简介
严涵 上海市城市规划设计研究院 助理工程师，硕士 聂梦遥 上海市城市规划设计研究院 工程师，硕士 沈璐 上海市城市规划设计研究院 工程师，博士
65 | 全球城市
大巴黎区域规划和空间治理研究
Research on Regional Planning and Metropolitan Paradigm of Paris Region Area
严 涵 聂梦遥 沈 璐
文章编号1673-8985（2014）06-0065-05 中图分类号TU984 文献标识码A
摘 要 二战后，法国政府推行区域分散式发展政策，对巴黎的社会经济发展采取诸多限制措施。前总统萨科齐在任期间，重新开始推动巴黎 的空间拓展与经济振兴，促进巴黎在大都市尺度上的发展和全球竞争力的提升。介绍了法国大巴黎区域的规划和空间治理的发展历 程以及近年来推动区域整合以强化巴黎发展的一系列行政、规划措施。法国大都市区发展范式的转变对上海新一轮总体规划的编制 具有很大的借鉴价值。
在竞争力方面，上世纪90年代的经济数据 研究表明，相比于在过去20年里大规模合并的 阿尔萨斯大区、阿基坦大区等地，巴黎大区的 经济增长明显下降。其主要原因是缺乏创新驱 动力，科研人员的数量一直呈下降趋势。相反， 位于阿尔卑斯山的格勒诺布尔地区却拥有大 量具有经济活力的创新型企业。
在吸引力方面，自上世纪90年代末期起， 巴黎出现了严重的“住房危机”，主要表现在 住房价格昂贵且市中心社会住宅紧缺、居住条 件不佳。由于生活成本居高不下、生活质量和 公共交通网络的服务质量持续下降，人们开始 大量迁移到具有更好生活品质的法国其他城 市。相比之下，近20年来，波尔多、雷恩、蒙彼利 埃等城市面对竞争不断改变提升，这些城市的 吸引力正显著增加。
因此，学术界出现了“大巴黎悖论（The Greater Paris Paradox）”的论调。法国的政治 精英逐渐认同巴黎由于长期以来缺乏政策支 持，其国际竞争力已明显减弱。因此，中央政府 最终决定要扭转巴黎长期以来权力分散的形 势，通过一系列措施推动形成了所谓巴黎新的 “大都市范式”。具体的措施包括合并巴黎市及 其近郊3省为巴黎大都市区，突出巴黎的核心作 用，在更大范围内整合发展；在巴黎大都市区外 围，鼓励自治市镇联盟进一步发展扩大，减少市 镇一级行政主体的数量，整合规划权力。这一系 列做法意在在地方自治下分散化的行政权力与 强有力的区域整合之间寻找新的平衡点，以此 支持巴黎在大都市尺度上的发展（图4）。
1 大巴黎概况
巴黎是法国的首都，也是法国唯一一个人 口达到百万级别的城市。由于法国历来集中化 的政治文化，巴黎的首都地位使其成为全国权 力和财富最主要的集中地。与纽约、伦敦和东 京相比，巴黎尽管在经济实力和城市能级方面 有所欠缺，但在文化、艺术、时尚等软实力上具 有突出的优势，也因此自20世纪初起就被认为 是世界上首屈一指的全球性的大都市之一。
全球城市 | 66
势不断调整，先后经历了“限制发展——区域 协调——强化中心”3个阶段的发展与转变。
2.1 法国的行政及城市规划体系① 法国是一个具有悠久集权传统的国家。自
20世纪60年代起，城市规划就打上了强权和国 家干预的烙印，并受到一种试图考虑一切的法 律制度（特别是在城市规划方面）的影响。在 另一方面，法国也是一个传统的民主国家，民 主的传统通过居民选举市议会、市议会选举市 长的方式一直深入到市镇一级。
3 巴黎大都市区治理的新范式 3.1 巴黎发展的3种愿景
关于重建大巴黎治理模式的争论由来已 久，从2006年起，随着中央政府、大区政府和巴
图3 巴黎周边的自治市镇联盟分布图
黎市政府提出的规划新视角和新项目，巴黎地 区出现了3种不同的大都市区发展愿景。 3.1.1 由中央政府发起的城市愿景：“大巴黎”
图1 法兰西岛（左）与巴黎大都市区（右）的 行政构成
图2 巴黎的功能圈层
表1 法国各级政府规划职能表
大区
区域规划、经济发展、交通政策、大型公共设施（如高中等）、绿化率和环境保护
省
公路、社会政策、某些大型公共设施（如初中等）
市镇
地方规划、土地使用规划（POS）、国土协调规划（SCOT）或地方城市规划（PLU）
法国的行政区划分为4个层级：在法国本 土自上而下分别是中央政府、22个大区（巴 黎大区即为其中之一）、82个省和3.6万个市 镇②，大区、省、市镇作为地方政府相互之间相 对平行且独立，事权明晰，不存在明显的上下 级 制 约 关 系。在1983年 开 始 的 行 政 体 制 变 革 中，中央政府将很多职责下放给地方政府，特 别是城市规划、土地利用和基础设施建设等方 面。大区在国土规划和经济发展方面具有特定 权限，如制定区域规划、经济发展规划、交通及 环境保护等方面的规划与政策。省在规划上没 有实权，由于处于省之下的市镇往往数量巨大 且分布十分分散，省往往在条件各异的市镇之 间起着积极调节的作用。市镇拥有实际的土地 支配权和建筑许可权。理论上，大区和省对市 镇没有管理权，并且在规划领域不起直接的作 用。但是，通过它们的财力和权力，大区和省能 够在公共基础设施方面起到辅助市镇与市镇 联合体的作用（表1）。
在 此 治 理 模 式 下，巴 黎 大 区 政 府 可 以 通 过战略规划决定大区发展的总体方向；地方的
市镇一级政府则负责地方规划——地区协调 规 划（schema de cohesion territorial，简 称 SCOT）的制定，且须符合大区战略规划的原 则。但由于大区内市镇数量众多，且每个市镇 市长都对本地的城市规划政策享有决定权，因 此，大区层面的规划政策在市镇层面的实施长 期存在着很大的困难。可以说，尽管成立了巴 黎大区的行政层级，这一时期整个巴黎大区的 治理模式仍然是相当分散的。由此造成的结果 是巴黎郊区的规划失控，如对法国这一空间相 对富裕的国家土地的过度消费、过于专业分割 的基础设施、过于分散的独立住宅导致的过低 密度及由此带来的对生活方式和可持续发展 的影响。
从20世 纪80年 代 起，国 家 规 划 职 能 向 地方的转移催生了区域中全新的地方政府 模 式 —— 自 治 市 镇 联 盟（Associations of Municipalities）。它由有意愿运用共同的战略 和财政支持来解决规划和管理问题的城市组 成，多数自治市的人口规模在20—30万之间。 自治市镇联盟的出现一定程度上扭转由于巴 黎大区内大量自治市镇的存在而造成的权力 分散的局面（图3）。 2.2.3 21世纪初：区域整合与中心强化
散。同时通过给予区域和地方政府（Regional and Local Authorities）更多权力来平衡全国 层面的发展。 2.2.2 20世纪70至90年代：权力下放与区域协调
1974年，为扭转巴黎无限制扩张的局面， 法国政府设立了巴黎大区这一新的行政层级， 即“法兰西岛”，包括巴黎市，近郊3省及远郊 4省，面 积 约1.2万km2，其 中 共 包 含1281个 市 镇。巴黎大区的成立意在于更大范围内平衡巴 黎与周边地区的发展。因此，大区政府职责在 于制定整个管辖区域的发展战略并监督其实 施，其历次战略规划的主要目标均是摒弃巴黎 传统单中心放射状的空间格局，在大区尺度上 引导一种以巴黎市为中心、许多新的城市节点 在其外围环绕的多中心的大都市圈空间结构。 20世纪70年代初的石油危机后，规划在目标上 增加了限制过度城市化及保护自然环境及乡 村地区等方面的考虑。在这些规划中，主要的 策略是通过对新的基础设施及大型建设项目 （如机场、CBD等）的大规模投资来引导新的 城市节点的发展，从而改变长期以来巴黎的单 中心结构。
注释 ①米歇尔•米绍等. 法国城市规划40年[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2007: 2-7。
②法国本土之外的海外属地包括4个海外省份、5个海外领土和1个特殊行Байду номын сангаас单位。
67 | 全球城市
21世纪初，受全球金融危机和主权信任危 机影响，法国国家发展总体趋缓，巴黎的经济 增长也趋于停滞。虽然巴黎大区的经济基础仍 相对牢固，在教育水平和跨国企业总部数量方 面仍保持有显著优势，但是巴黎的竞争力和吸 引力却明显下降。
Abstract After World War II, the government of France enforced the regional distributed development policy, in which a lot of restrictions were imposed on Paris's social and economic development. During Sarkozy’s presidency, new strategies were launched to promote the urban expansion and economic development of Paris, to accelerate the growth of Paris City-Region as well as increase its global competitiveness. In this article, the planning and urban development history of Paris City-Region is introduced; the series of policies and planning which favored the growth of Paris City-Region are presented. The new metropolitan paradigm of France will be used for reference for the new Shanghai master planning.