析食品安全政府监管责任

析食品安全的政府监管责任

摘要：民以食为天，食以安为先，食品安全关系老百姓的健康和生命安全，关系经济发展与社会和谐，始终是百姓关注问题。近年来，关于食品安全危机事件频频发生，更使其成为社会关注的焦点。尽管食品生产链上有关部门是事件的直接责任方，但同时也暴露出我国政府在食品安全监管和机构构建方面的责任缺失。政府作为人民的代理方，对于食品安全的监管及其监管体系的构建与完善具有义不容辞的责任。因此，分析我国食品安全的政府监管的现状，构建食品安全监管的责任机制势在必行。

关键词：食品安全；政府监管；市场失灵

食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。频繁发生的食品安全事件，引起了社会恐慌。除了企业主体责任薄弱、诚信缺失以及对违法行为处罚力度不够等原因外，政府各部门在食品安全监管工作中存在诸多不容忽视的问题。在一个市场信用尚未建立，而又乏有效监管的市场，食品安全问题必然会乱象丛生，屡禁不止。因此，一方面通过提高食品生产经营者的道德素质，建市场信用体系，达到改善我国食品安全现状的目的。另一方面要不断改革与完善食品安全监管运行机制、责任追究制度，创新食品安全监管方式，严厉打击食品安全违法活动，维护市场稳定，保障公民的生命健康安全。

一、政府对食品监管的必要性

（一）市场失灵难以确保食品具有安全性

我们生活的时代已经告别自耕自足的小农经济社会，步入了商品经济时代。人们消费的食品几乎都源自市场的供给。通过市场交换而来的食物其安全性便不在我们掌控之中。市场主体具有逐利的本性，商家关心的是如何使利润最大化。再者由于市场具有外部性、公共物品、信息不对称性导致市场失灵，因此仅有市场这一”看不见的手”难以使得市场提供安全性食品。因此，对于处于转型期的社会主义市场经济，市场机制并不完善，亟需政府这一”看得见的手”给予引导与调控。

（二）根据委托--代理理论政府对食品安全监管责无旁贷

政府的公共权力是人民赋予的，权力的赋予必然伴随责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种委托--代理关系，所以作为代理人的政府在行使权力的过程中，必须对委托人--人民负责，成为一个对人民负责人的政府。所以，食品安全监管是政府义不容辞的责任，也是服务型政府建设的一项重要工程。

二、对我国食品安全政府监管的现状

（一）个例案件引发思考--双汇”瘦肉精”事件

据央视《每周质量报告》的3·15特别节目《”健美猪”真相》报道，河南孟州等地养猪场采用违禁动物药品”瘦肉精”饲养，有毒猪肉流向了双汇。此事件与三鹿奶粉事件如出一辙。从一定程度上说，双汇瘦肉精事件揭示了行业性潜规则，让公众对食品安全失去了信任，进一步暴露出我国食品安全政府监管存在的一系列问

题：

1、责任意识不强，缺乏诚信。为了追求企业利益，不择手段，甚至以不惜牺牲消费者的健康与生命安全为代价。

2、政府部门监管的缺失。”十八道检验、十八个放心”的字样随处可见，但却不包括”瘦肉精”检测。我国食品出产流畅属于”分段管理”，有7部法律与8个部分在管着猪肉，多头管理终致谁也没管好。

3、未充分发挥行业协会协调监管作用。在此事件中，行业协会没有及时发现双汇集团的违法行为，使事件发展到如此局面。

4、处罚力度不够。广州市工商局食品处处长曾庆鹏接收采访时表示，目前临时不对广州市场上的双汇火腿肠进行下架的打算。说明双汇集团自身并没有充分重视这一问题，充分证明政府有关部门并没有给予一定力度的处罚。

（二）由个例事件探析监管部门监管责任的普遍存在的问题

1、监管主体分散，监管部门监管责任不明晰

2004年国务院出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发2004123号)，确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。随着食品安全法在2009年的出台，正式从法律上确立了统一与分段监管相结合的监管体制。现行的食品安全监督实行的是多部门分工模式，由国务院卫生行政部门承担综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各司其职，涉及卫生、农业、质检、工商行政管理、食品药品监督管理等多个

部门。[1]我国食品安全监管体系执法部门众多，各部门从自身管理目标和利益出发，相互之间协调或推诿扯皮现象，使许多问题留下执法真空。

从我国现行的统一与分段监管相结合监管体制来看，虽然在一定程度上明确了各部门的监管职责，似乎覆盖了从生产到消费流通的各个领域，但实际上还是没有解决多头监管的问题，监管部门职责难以划分明确，职能衔接上存在漏洞，权限划分不清，监管的空白地带容易出现。[2]

2、责任追究机制不完善。

从曝光的食品安全事件来看，部分食品安全监管人员存在的失职、渎职行为。一些监管部门的工作人员食品安全责任意识淡薄，工作作风涣散，习惯于”在办公室看样品”，存在被媒体曝光了就查、不曝光就算的”马后炮”式监管现象。还有一些地方监管部门竟然从收费和罚款中抽取工资福利。[3]依据现有的法律法规，对于判定监管部门是否恪守职责，缺乏明确界定。因此，必须不断完善和发展责任追究机制，在法律上设立专门的行政监督法，做到有法可依，有法必依，使监督具有公正性和严肃性。

3、责任机制支持体系不够完善

第一，食品安全标准检测体系不完善。食品安全标准标准分散于多个部门，国家、地方、行业、企业四级食品安全标准既有交叉，又有空缺，缺乏协调性和系统性。第二，食品认证体系不完善。认证体系相对分散，标准偏少，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标

准。[4]第三，各地食品安全监管发展水平不均衡，信息不统一，没有一个权威信息发布来源。

4、法律体系不够健全

目前，我国形成了以《食品安全法》为基本法，《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》等综合性法律。这些法律法规及各种规范性文件构建起了我国食品安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。[5]但从操作看还是存在着一些问题：

第一，法律体系缺乏系统性和协调性。各部门分散立法，在制定法律过程中协调沟通不够，导致相互交叉和冲突，这使得施行时间较短的《食品安全法》的主体协调作用体现不出来。

第二，监管惩处力度不够。对于制假售假的犯罪行为，每次只要交了罚款，等事情一过，假冒伪劣食品照样生产。这样的处罚方式使造假者感觉成本低，不足以对其起到警示作用。

三、构建食品安全的政府监管责任机制的对策

（一）明确政府监督机构职责，完善责任追究制度

1、要解决我国多头管理出现的交叉和真空问题，亟需建立一个完整的政府监管机制

第一，通过改革，精简机构，达到高效的监管目标。国务院另设食品安全委员会，作为高层次的议事机构，协调指导食品安全的监管工作，进而消除监管运行的内耗，进一步理顺了监管部门权责，综合运用监管权力，降低监管成本。[6]第二，部门间取长补短，