论中央与地方关系中司法体制的权力结构

司法体制在国家纵向权力安排中具有重要的作用，但还没有引起足够重视。一个国家宪政框架中的权力结构存在线性式、宝塔式和网络式三种理论模式。联邦制的国家结构形式具有典型的网络式结构特征。联邦制和司法权在联邦制国家的权力结构中形成了立体宪政结构。联邦制中的司法权结构模式可以分为美国模式的“双轨交叉式”结构和德国模式的“多支汇总式”结构。这些对中国解决“司法权地方化”问题的司法体制改革，具有重要的借鉴意义。

关键词：中央与地方关系司法体制权力结构网络式结构

在宪政国家的权力安排中，司法体制显然发挥重要的作用。但是多数情况下受到注意的是司法权在一个国家的横向权力分立与制衡中的地位和功能，而它在纵向权力划分，也即中央与地方关系中的安排和作用却很少引起关注。本文在梳理宪政框架中的权力结构理论的基础上，分析中央与地方关系中司法体制的权力结构，从而为全面研究司法体制在国家纵向权力划分中的功能准备条件。这也是在引入社会学的结构—功能主义的理论和方法的基础上，对宪政视野下的司法体制进行另一角度观察的尝试，以期求教于方家。

一、宪政框架中的权力结构

(一)权力结构的理论概述

一个国家的宪政可以被视为由国家权力和公民权利组成的法权结构体系，包括了权力结构和权利结构。由于宪法最基本的是组织法，起点是政府组织形式，因此其中最为重要的是权力结构。因各自的历史和法律传统，每个国家宪政框架中都有其独特的权力结构。近几年，国内一些宪法学者对权力结构做了开创性研究。其中比较有代表性的是周永坤教授和钱福臣教授。前者提出了网络状权力结构模式与宝塔状权力结构模式，后者提出了线状法律控制模式与网状法律控制模式(或网状控权模式)。两者的理论之间的共同点是都提出了宪政框架中的网络式或网状权力结构，并对这种结构进行了肯定和褒扬，只是具体的表述不同。周教授指出，权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。权力结构理论是一个技术的、客观的视角，将权力看作一个可由人主观加以安排的事物，这本身就打破了权力崇拜；权力结构理论的视角又是一个超越道德的视角。西方法治发达国家在如下两方面作出了努力：第一，权力的平面化，建立权力间法律上的平等的关系。第二，权力的层级化，改变单向的、绝对的权力服从关系。这就是在纵向上的权力结构设计，典型是美国联邦制的建立。依据权力的基本构件以及决定上下级关系原则的不同，可以将权力结构分为两种基本的模式：宝塔式权力结构和网络式权力结构。这两种模式是权力结构的理想类型，现实的权力结构都介于这两极的中间。但就现实的权力结构的主要倾向而言，可以将它归纳为宝塔式或者网络式。

结构模式的分类总结具有重要意义。但是，周教授断定宝塔式结构必然不是法治的，在宝塔式结构体制下，“不但现代意义的法治无法建立，即使是‘严格遵守实在法’这一单纯形式意义上的法治也很难实现。”“而网络式的权力结构模式是法治的权力结构模式。”这样就将宝塔式权力结构和网络式权力结构二元化地割裂为法治与非法治的模式，似乎是过于极端的类型划分。笔者认为，在宪政框架下，也会存在着这两种类型的权力结构模式。就纵

向的权力结构——即国家结构形式而言，则表现在单一制和联邦制这两种基本国家结构形式的区别上。

钱教授则是从控权模式的角度分析了网状结构。他认为，社会形态的网状控权模式、理论形态的网状控权模式和宪法形态的网状控权模式分别是宪政的社会基础、思想基础和法律基础，而这三种形态的网状控权模式的互动而形成的综合形态的网状控权模式，即法律关系形态的网状控权模式则是宪政的生命形式。宪政的网状控权模式，从横向上看是多元权力间平向互控的网状控权模式，从纵向上看则是多种形态网状控权模式通过互动而形成的立体的网状控权模式，因而是平等、有效的网状控权模式。在我国改革开放以来的新时期，依法办事原则下的法律控制基本上仍是一种线状的纵向控制，即从法与主体的关系角度看，强调法对主体的控制和主体对法的依从；而从主体内部的关系角度看，则强调上对下的控制或至多同时强调下对上的监督，而这种监督又往往在机制和主体方面不甚得力。西方的依法办事下的法律控制模式是一种纵横交错的网状控制模式。即在法与主体关系上强调法对主体的控制和主体对法的依从和能动；而在主体之间的关系上则强调主体之间的互控，具体表现为权力与权力之间的互控、权利与权利之间的互控和权力与权利之间的互控。

笔者认为，这里钱教授所称的线性式结构实际上就是周教授所说的宝塔式结构中最为极端的一种形式，在当今世界几乎没有实例存在，但是在理论分析中却有着重要价值，可以丰富权力结构的理想类型。我们从两者的理论阐述中可以归纳出理想类型的三种模式：线性式结构、宝塔式结构和网络式结构。本文就在这一分类的基础上，展开对中央与地方关系中司法体制的权力结构的讨论。

(二)宪政框架中权力结构的形象表述

线性式结构、宝塔式结构和网络式结构，作为一个国家宪政框架中的权力结构，分别是三种理想类型的模式，现实政治生活中也许无法对号入座，但是可以为分析现实提供良好的理论工具。为了直观地表达和理解，下面采用图形对三种权力结构进行描述：

如上：图1为线性式结构模式，图2为宝塔式结构模式，图3为网络式结构模式。

比照物理力学的原理，笔者结合图形对上述三种结构模式进行分析：线性式结构是最简单，也是最脆弱的，看似很稳固，但只要在上下直线中一个点发生断裂，就可能导致整个结构的崩溃，当然这种极端结构在当今世界上可以说几乎不存在。宝塔式结构是一种硬性结构，它的支撑力由底座的基石通过其上每一层的石块向上传递，每一个基石和每一块中间的石块都是不能随便移动的，否则可能导致宝塔的突然崩塌。同时，主权者所担当又是拱门式建筑结构的拱顶石的角色，拱顶石从上向下传递的重力压力，起着确保整个拱门结构稳定的作用。而网络状结构则是由总纽结(即“纲”)起总领作用，正所谓提纲挈领、纲举目张。网络是一种软性结构，局部的网络连接纽带断了，也不会导致整个网络的崩溃，只会造成局部的联接中断。其中网络的顶点和宝塔的顶点有着相似的功能。

由此可以看出，在宪政框架中，网络状结构是最为稳定，也是最具有弹性的，适应环境变化和社会发展的能力较强。而宝塔式结构则显得较为僵化，适应变化和发展的能力有限。对比国家结构形式中的单一制模式和联邦制模式，我们也可以发现，单一制具有明显的宝塔式结构模式的特征，联邦制则具有明显的网络式结构模式的特征。

二、网络式权力结构与联邦制

当年创建“联邦美国”的人们碰到的问题便是如何在一个大国中保持自由。联合起来的北美十三州很大，人们认为这不利于人的自由，于是，杰弗逊等民主党人对强大的联邦政府心存疑惧。联邦党人主张建立强有力的联邦政府碰到的问题之一就是人们关于大空间与自由不能共存的成见。麦迪逊声称，调和自由与大空间是可能的。为此，他提出了联邦共和国的理论，也即他所谓的“大范围共和国”理论。在这个理论框架里，他提出，人们可以划分权力，把管理全国性事务的权力交由全国性政府行使，而把管理地方性事务的权力交由地方政府行使，它们各自都得不到某些权力，同时也存在着某些交叉着的管辖权。这个存在权力交叉的模式也就是网络式权力结构的产生源头。

前述图形表达了权力结构的三种模式，网络式模式与联邦制存在着契合之处。当今世界上存在两种最为典型的联邦制———美国式和德国式，这里我们结合两种联邦制模式下的司法体制，进一步分析网络式权力结构模式对联邦制产生的影响。这就是联邦制与司法体制所形成的立体宪政结构，是一种典型的网络式权力结构模式。

(一)联邦制与政体内的横向权力分支

现代法治国家无论是采行三权分立还是议行合一的制度安排，都无法否认国家权力分立的必要性和重要性，国家权力划分为立法、行政、司法三权是最基本的人类社会发展的一般规律。分立的权力相互之间进行制衡则是更为良好的制度设计。这已成为宪法学人和宪政实践者共同的基本常识。同时我们知道，对于世界上的绝大多数国家而言，政府并不只有一层。根据国家的人口规模和领土范围，一国通常会设立三个到四个层级的政府。个别袖珍国家只有两级甚至一级政府，而中国则有五级。如同任何一个组织的内部结构，层级越多，管理越难。难就难在既要做到整体的统一协调，又要做到各级政府依据自身管辖区域的特点发挥自主能动性、创造性和灵活性。一些国家在国家结构形式上采用了联邦制的模式。由此，就存在联邦制中的各级政府都需要权力分立的问题，各级政府都存在权力分支。

有观点认为，联邦制中的中央与地方的权力划分，一个重要的标准或基础即是立法权的划分。这种观点在一定程度上可以成立。因为立法权是代表人民意志的最基础的国家权力分支，也是行政权和司法权行动的前提条件。虽然在三权分立的宪政体制下，行政权和司法权是与立法权并立的直接服从于宪法和人民的权力，但是行政机关和司法机关的行为仍是基于立法机关制定的法律文件的。就此我们可以认为，联邦制与政体内的横向权力分支的关系是以各级政府中的立法权为纽带的。这种纽带关系在美国模式的联邦制中尤其明显，美国的双重统治即是以联邦和各州两个层面的立法权作为纵横交叉的联结点的。加拿大也是如此，只是加拿大联邦宪法(《北美法》)规定了宪法划分立法权后的剩余权力由联邦保留，而美国则由各州保留。