透视“中美轮胎特保案”

透视“中美轮胎特保案”

2009年9月的“中美轮胎特保案”一石激起千层浪,让我们的视线又回到了2001年中国入世时递交的《入世议定书》中的专门针对中国的歧视性的“特殊保障措施”(以下简称“特保措施”)。我们知道“特保措施”自产生以来就是美国专门在其国内法中规定的针对“非市场经济国家”的贸易救济措施,但结合美国对中国的反补贴、反倾销及保障措施实际运用来看,美国却在不断上演既承认中国“非市场经济地位”又排斥的自相矛盾逻辑。针对美国因自我利益膨胀而致的反复无常,我

国应辩证的看待以应对。

标签：特保措施;非市场经济地位

1 专门针对中国的“特保措施”简述

在WTO法律框架内,涉及“特保条款”的主要有GATT1994第19条及依此条增订规定的《保障措施协定》、《多种纤维协定》(MFA)与WTO《纺织品与服装协定》(ATC)第6条、《自愿节制出口协定》、《农业协定》第5条“特殊保障条款”,以及我国加入WTO《议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”、中国加入WTO《工作组报告》。其中,取代MFA的乌拉圭回合谈判艰难达成的ATC有效期至2004年12月31日止,本來从2005年1月1日起中国的纺织品和服装贸易已全面纳入GATT框架内,配额全部取消,进口国不得对中国出口的纺织品实施特别保障措施,但由于中国政府在《工作组报告》)第242段中所做的承诺,针对中国的纺织品和服装的“特保机制”的将一直延续到2008年12月31日。《工作组报告》第242段主要内容是,如果WTO成员认为ATC所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起,由于市场扰乱,威胁阻碍这些产品贸易的有序发展,该成员可以请求与中国进行磋商,以期减轻或避免此市场扰乱。有关进口国根据《报告书》第242段等中国入世文件,制定了专门针对中国实施的纺织品和服装“特保措施”。自2001年12月11日中国正式成为世贸组织成员后,美国、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度、欧盟等世贸组织成员,先后在其国内

法中引入针对中国进口产品的特别保障机制。

事情至此还没完,《报告书》第242段的对中国的纺织品和服装承诺虽已如预定于2008年12月31日失效,意即WTO成员国无权再对中国的纺织品和服装采取特保措施调查,如果中国纺织品和服装确实有进口造成市场扰乱阻碍进口国同类行业的有序发展,也只能依《保障措施协定》规定的较难启动的无歧视性的一般保障措施采取保障措施调查。但我们还得提防道路上隐藏的陷阱,《议定书》)第16条授权给所有WTO成员国对产自中国的所有产品可采取特殊保障措施,启动门槛比《保障措施协定》低得多,无论是实施保障措施的实质条件从“严重损害或严重损害威胁”标准降低到“市场扰乱或贸易转移”;还是实施期限的“不得超过

4年,延长情况下,最长不得超过8年”确定规定到“所需时限”之类的模糊不清;又或者是丧失了作为发展中国家应享有的优惠待遇,报复能力减弱等等诸如此类对比性的“低标准”。《议定书》的过渡性保障机制到2013年12月31日才失效,故我们可以这样推定,中国的纺织品和服装跳出一个束缚,还有一个束缚捆着,真正纳入WTO法律体系自由贸易的日程还要等几年。当然,纺织品如此,只要产品是“made in China”,都要到2013年12月31日才不受歧视性的“超WTO义务”的约

束。

2 针对中国的特保机制:美国WT0游戏规则老手的技术谋略

自美国《1974年贸易法》恢复了对“共产主义国家”产品的最惠国待遇以来,除规定了最惠国待遇的条件外,该法第406条同时对来自“共产主义国家”的产品给美国国内产业造成的市场破坏做出了规定。鉴于中美在1999年11月15日在北京达成了关于中国加入世界贸易组织的协议,美国国会依据这一协议,于2000年10月10日通过了长达近50页的美中关系法案,称2000年美中关系法(U.S.-China Relations Act of 2000),据此第406条已不再适用于中国,美国国会又专门增加了针对中国的部分,即“关于市场扰乱和对美国市场贸易转移的产业救济”,共3个条款,构成了专门针对中国进口产品的《1974年贸易法》第421-423条特保措施条款。第421条(a)款开门见山地规定:“如原产于中国的产品……”意味着美国可以专门针对中国产品有选择性的采取保障措施,从而背离GATT及《保障

措施协定》要求的非歧视原则。

如众所周知,中国入世最大的阻力是美国。2001年11月11日,中国政府代表在多哈WTO第四次部长会议上,正式签署了关于中国入世的法律文件并提交了中国立法机关关于加入WTO的批准书,一个月后(即2001年12月11日),中国正式成为WTO的第143个成员。据此,根据美国国会的授权,美国总统确认,中国入世议定书的最终条款“至少与美中1999年11月15日达成的协议条款相当”,意即美国首先在中美双边协议中加入特别保障措施的内容,可只针对中国产品实施保障措施,继而将中美双边协议中这一内容变成中国入世法律文件的组成部分,使其国内法的规定国际法化。然后,再依据中美双边协议和中国入世法律文件的规定,制定和修改其国内法(即本文前面所述的美中关系法和1974年贸易法第421—423条款),这样,就使美国在对中国进口产品实施特别保障措施时完全“合法化”了,且将中国产品将来所可能遭受到的贸易壁垒推到了WTO所有成员都能轻易采取的风口浪尖上。在这里,人们不得不承认美国手法的“高明”,是名副其实的

玩弄WTO游戏规则的老手。而中国已经在游戏规则上处于劣势。

3 中国的“特保措施”折射美国自相矛盾的“非市场经济地位”逻辑

“市场经济”与“非市场经济”并不是世界贸易组织使用的法定概念。在WTO

诸多正式协定中,并没有所谓的“市场经济”与“非市场经济”的严格定义。国际贸易中的“非市场经济”问题并不是与保障措施等贸易救济措施同时产生的,它是特殊历史背景下产生的一个新的贸易问题,其肇始者便是美国。尤其特别保障措施中的“非市场经济”问题完全是美国的“发明”,其最早出现于美国的《1974年贸易法》之中。如前所述的第406条款中,此条中使用的“共产主义”一词,是否与“非市场经济”属于同一概念,学者们对此有不同意见。但事实上,在美国制定《1974年贸易法》的时候,绝大部分的非市场经济国家都是共产主义国家,因此,这两个概念在美国处理东西方贸易问题时作为同义词使用且加以互换。既然“非市场经济”不是国际贸易组织的法定概念,因此也就没有WTO框架下的关于“非市场经济”的统一标准。在此情形下,各成员根据其自身利益单独出台一系列“市场经济”的判定标准,凡是不符合其标准的WTO成员均有可能被认定为“非市场经济地位”,进而在

“非市场经济地位”的基础上实施与WTO自由贸易精神相背的贸易救济措施。

《议定书》第15条,在涉及中国“非市场经济地位”的问题上,并没有沿袭世贸组织成立至中国入世期间其他保加利亚、蒙古等数10个非市场经济(或转型市场经济)国家《入世议定书》的做法,即承诺进行大规模的私有化,而不在加入议定书中增加保障措施、反补贴、反倾销方面规定的歧视性义务;而是参照了几十年前的GATT成员方在波兰、罗马尼亚和匈牙利等国家的《入世议定书》中的模式,即接受不同于GATT缔约方的附加义务。典型如在保障措施方面,中国在《议定书》第16条中接受了专门针对中国“非市场经济地位”而设定的“特别保障措施条款”,而期限是中国入世后15年。该条款实际就是美国在其《1974年贸易法》中专门针对共产主义国家的第406条款的翻版。美国商务部前部长唐纳德·埃文斯曾这样说:“我们援引美国贸易法冠以中国‘非市场经济地位’的名称’,这使得我们掌握了对中国施压的有力工具……作为商务部长,我将坚持直到中国符合市场经济的标准了,才能给予其市场经济地位。”可见,美国津津乐道其在中国入世时给

中国设立的“特保机制”是其对中国经济制约的王牌。

但我们知道自1983年“乔治城钢铁案”中在经历过美国商务部(ITA)、美国国际贸易法院(CIT)、及最后美国联邦巡回上诉法院(CAFC)的最终裁定可谓一波三折的争论后,最终确定下来一项美国反补贴法不适用于来自包括中国在内的“非市场经济国家”的进口产品的“先例”。自此,美国的反补贴和反倾销、特保措施是一致的,即都认定中国是“非市场经济国家”。从“乔治城钢铁案”美国ITA及CAFC 的裁定后,中国未被提起反补贴调查,美国国内也已形成有关“反补贴法不适用于非市场经济国家”的认识。不过后来1991年的“拉斯科金属有限公司电风扇案”,美国ITA确立了反补贴可以适用于“非市场经济国家”的条件和方法,即个案中企业如果符合美国设定的严格的市场经济“六标准”条件,也可以适用反补贴法,补充和修正了前述“乔治城钢铁案”所形成的判例。于是,以此为契机,在美国掀起了一场反补贴法是否适用“非市场经济国家”进口产品的辩论与诉讼。在越来越多的国会议员的主张下,2005年美国国会众议院通过的《美国贸易权利执行法案》(虽还得经过参议院通过才生效),但已经一边倒的修改了1930年美国反补贴法及“先例”,使其直接适用来自非市场经济体的进口。而2007年3月30号的“中美铜版纸案”中,美国商务部公布反补贴调查的初裁结果,决定对中国适用反补贴法,更是