从河南永城市实例看基层民主建设

从河南永城市实例看基层民主建设

核心提示：基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的重要内容，然而，目前国内的基层民主现状却不容乐观。本文以河南永城市为调研对象，深入分析了当前基层民主建设中存在的问题及其原因，提出政治体制改革、扩大自治范围，加快新农村建设、大力发展农村经济，强化教育、转变观念、增强民主参政意识和能力，完善村民自治相关法制等优...

从河南永城市实例看基层民主建设

石河子大学政法学院刘振峰

摘要：基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的重要内容，然而，目前国内的基层民主现状却不容乐观。本文以河南永城市为调研对象，深入分析了当前基层民主建设中存在的问题及其原因，提出政治体制改革、扩大自治范围，加快新农村建设、大力发展农村经济，强化教育、转变观念、增强民主参政意识和能力，完善村民自治相关法制等优化基层民主建设的途径。

关键词：基层民主建设；村民自治；参与途径

基层民主建设既是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是实现社会主义新农村建设的重要步骤。我国的村民自治实践始于1978年，至今已有30多年，可是永城市农村基层民主建设至今仍举步维艰。“村民自治”形式化、行政化使基层民主徒有虚名；基层人大的弱势地位及基层政权的现行机制制约着人大代表人民管理公共事务功能的正常发挥坚32003。永城市作为河南省东部一个欠发达的县级市其基层民主建设的必要条件远不同于南方发达地区。发达地区的村委会与村民有着很强的利益相关性，而研究区的村委会与村民则缺少这一必要条件，治理方式也应有所调整。研究通过以体制革新为主线的一系列措施，力促基层民主落到实处，进而实现乡村治理的效能化、民主化价值追求的途径。

一、研究区基层民主建设的背景及其现状

永城市位于河南省东部，被山东和安徽三面环围，属平原地带。下辖30个乡镇，以“黑白经济”（面粉和煤矿）作为经济支柱。80%以上的农村青年都外出打工，大多农忙时也不回来（农村已实现收种机械化），在家留守的多是老人、妇女、孩子和在附近务工或做生意的人。在改革开放大背景下，一批批聪明、勤劳、善良的永城人外地务工、经商。经过数年打拼，诞生了数量可观的百万户，甚至千万户和亿万户，也出现了一片片特色经济致富区，如陈官庄皮毛交易市场，陈集镇在北京的锅炉、玻璃生意及在西安的小吃生意，刘河乡在嘉兴濮院的羊毛衫加工业等。

然而，在政治体制改革方面，永城市却裹足不前，所有的重要事情都由“一把手”拍板或由少数几个人说了算，这种工作方式显然与民主思想、民主制度背道而驰。在涉及农村的一些重大决策上，某些领导不走群众路线，仅从主观臆断或某种私利出发，导致政策低效、失灵。一些损公肥私、破坏集体经济、坑害老百姓的事件时有发生，农村也因此存在一些不稳定因素。众所周知，大力发扬基层民主、集思广益是根除上述病灶的根本途径。村民自治是农村基层民主的主要形式，作为社会主义民主政治建设的突破口，已经在大江南北得到普及，并在广大农村取得了巨大成绩，一些省市甚至已经探索出“海选”、“两推一选”、“民主恳谈”等组织形式，可永城市的基层民主建设却依然举步维艰。在上级的强大压力下，除个别集体经济相对发达村的村委会选举稍正规外，大多数村委员会的选举基本是走过场，依然存在贿选、非法代选、非秘密划票、乡镇政府左右选举等现象。村里的公共事务实行“一把手制”，全村各项事务，事无巨细，均由村支书掌控，村民代表大会和村民会议形同虚设，村民理财小组和监督小组鲜为人知。虽然年轻的村民可以成为基层民主的强劲推动力，大多却因常年在外打工、做生意，对基层民主建设的贡献微乎其微。此外，由于缺乏必要的利益

相关性和民主意识，村内的留守人员对“村头”的行为漠然置之。

二、研究区当前基层民主建设中存在的问题及其原因

2009年春节，为了了解永城市的基层民主建设的大致状况及其背后诱因，笔者在永城市所辖的30个乡镇做了一次问卷调查，具体操作如下：把30个乡镇按经济发展情况及离城远

近排序编号，再根据等距抽样抽取其中10个乡镇。10个乡镇里好、中、差比例相当；然后从这10个乡镇中随机抽取3个行政村，并同时在各样本村抽取2个村民组，每组抽取8个户代表，共取得480个样本。

政治、经济和文化等诸多制约因素的合力作用，致使当前研究区的基层民主建设实践出现形式化、行政化等问题，主要体现在以下几个方面：

（一）政治参与渠道不畅

人民当家作主最主要的制度化形式是人民代表大会。按照法律，村民不仅可以通过“村民自治”的形式，就本村公共事务行使民主权力，还可以通过人大，在更大范围的公共事务及行政事务上间接行使当家作主的权力。《宪法》规定，基层人大是本地最高权力机关，是共产党领导广大人民当家作主的组织形式，基层人大选举产生同级的行政“一把手”，并监督行政权力的行使。但事实上，永城市各基层人大的权威并没有得到应有的体现。

首先，人大代表大多由乡镇党委推荐、任命或经过形式化的选举产生，多为村支部和村委会的重要成员（如表1），于是，就出现了两方面问题：（1）代表能否在真正意义上代表人民群众的意愿；（2）在落实“党管干部”原则的现实过程中，极有可能形成党委权力至

上和人大依附于党委的局面，为某些善于玩弄权术的政客提供了专制的机会，从而形成如下局面：人大依附党委，以党代政，党委权力缺乏实质性监督，村民自治行政化。

其次，乡镇长都是经过上级党委提名并由常委研究决定的，本级人大没起到实质性的作用。最后，人大的行政监督权也会因“以党代政”的运作方式而变得名存实亡。

遇事不走群众路线、独断专行是这种病态体制的具体表现，从而导致政策执行力差、社会发展滞后、干群矛盾恶化、局部社会失序和动荡。在这种人大疲软的情况下，广大村民意欲通过人大实现选举、决策、管理、监督等民主权力便不再现实。

表1. 你们乡镇的人大代表是怎样产生的？

（二）村民自治方面的问题及其原因分析

目前，村民实现民主权力最可能、最直接的形式便是“村民自治”，但诸多因素却阻碍其功能的正常发挥，具体如下：

1.村民的自治参与冷淡