限塑令案例分析

限塑令案例分析

一、政策产生背景

1. 其他国家实践

白色污染是全球性的问题很多国家和地区都在积极应对特别是在发达国，更是有很多先例可循。

在澳大利亚，权威部门宣布于2008年年底前在澳大利亚各超级市场逐步开始分阶段的实施停止使用塑料购物袋的措施。

在美国，2007年3月，美国旧金山市议会通过了禁止超市、药店等零售商使用塑料袋法案。

加拿大马尼托巴省利夫拉皮兹镇在北美洲率先出台法规，禁止超市使用塑料购物袋，只允许使用布袋或纸袋。违者将被处以约100加元罚款。

在亚洲，新加坡从2006年4月开始举办“自备购物袋日”活动。

除了发达国家，一些发展中国家也在积极制定禁用或限用塑料袋的法律法规。如孟加拉国率先于2002年就制定了“禁塑令”，关闭了国内全部315家塑料袋生产的工厂，并对违规者判处罚金甚至监禁，其中对进口或销售塑料袋的人最高可判刑10年，可以说是关于“禁塑令”处罚最重的国家。

2. 我国现实状况——“白色污染”

塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源、资源浪费和环境污染。特别是超薄塑料购物袋容易破损，大多被随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源。

据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，我国每天对塑料袋的使用量高达30 亿个中国连锁经营协会发布的超市节能报告显示，全国超市行业每年消耗的包装袋价值高达50 亿元人民币，其中以塑料购物袋为主据了解，我们日常使用的塑料袋的主要原料是聚乙烯和聚氯乙烯，都是不可降解的这样的塑料袋废弃后，如果焚烧，会产生大量有毒有害气体污染空气; 如果掩埋地下，大约200年才能腐烂，会对土壤的酸碱度产生不良影响因此，塑料袋的限用禁用迫在眉睫(资佳新，2008)。治理“白色污染”刻不容缓！

3. 政策背景

我国“十五”重大规划，要求落实科学发展观，建设资源节约型社会和环境友好型社会。

二、政策产生过程

1. 《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》

为了限制和减少塑料袋的使用，遏制“白色污染”，2007年12月31日，中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。

通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。因此，这份通知被群众称为“限塑令”。

2. 塑料购物袋国家标准

2008年2月5日，国家标准委出台首部塑料购物袋国家标准的征求意见稿，

开始向社会广泛征求意见，截止日期为3月4日。塑料购物袋国家标准由国家标准委和中国轻工业联合会完成。

该标准规定，塑料购物袋的厚度必须≥0.025毫米。在颜色方面，直接接触食品用塑料购物袋应为本色。外观上，不允许出现气泡、穿孔等瑕疵。在食品安全方面，直接接触食品的塑料购物袋必须标有“食品用”字样。使用安全方面，塑料袋必须有安全性说明和警告语，如“为了避免和防止窒息等危险，请远离婴儿和幼儿”等。在环保方面，塑料袋必须标有“为了保护环境和节约资源，请多次使用”文字。同时，塑料袋应明确标识生产厂家名称，并明确标识公称承重，单位为千克。

三、政策实施过程及现状

2008年6月1日是“限塑令”实施首日，北京主要超市、商场、市场已纷纷亮出塑料购物袋收费的公示牌，售价最低为0.1元，最高则达到1.5元。

国家发改委相关负责人表示，限塑令出台后，全国超市塑料袋使用量减少了 2 /3 左右，减少塑料消耗约27 万吨，加上其他商品零售场所可减少塑料消耗40 万－50 万吨，每年可节约石油240 万－300 万吨，减少二氧化碳排放量760 万－960万吨(中国环境报，2009) 事实上，限塑令使得原来商家免费提供塑料袋的成本明正言顺地转嫁给了消费者，而且收得是理直气壮。而消费者一旦习惯于花小钱得方便之后，塑料袋使用率又将很快回升。而受利益驱动，塑料袋生产厂家必将会继续生产各种合格或不合格的塑料袋。此外，限塑令实施以来，除了较大型的食品超市在执行限塑令外，其他的如药店、小副食品店、日用百货店和农贸市场摊点都未执行。市场上塑料购物袋的使用并未因限塑令的实行而有明显的减少，消费者的环保意识也未因限塑令的实行而得以大的改观，并未达到预期目的。

四、思考

1. 环境保护中的公共政策选择

关注环境问题管制时常常面临基本的抉择，第一个问题以假定的形式出现，即是否需要政府的介入加以政策管理。计划经济环境下国家缺乏消费者的偏好信息，信息机制存在缺陷，而市场调节下，环境资源经济价值难以测量，价格机制不能通过个体的理性选择来达到有效实现资源配置的目标。此外，环境保护作为一种为社会提供福利的公共物品和劳务，具有很强的正外部性，其个体投入不能获得有效的回报，每个消费者都倾向于“免费搭车”。

2. 利益相关者分析

尽管限塑令的实施具有很大的积极意义，在减少塑料袋使用量方面产生了很大的作用，但是它给各个群体所带来的冲击和影响以及由于其本身不完善所带来的一些弊端依然存在。

对于生产塑料袋的企业来说，限塑令的实施，使市场对于塑料袋的需求减少，从而导致我国塑料包装行业的洗牌速度不断加快并促使企业转变观念，顺应政策调整发展思路(向玉兰，2009) 在塑料生产企业面临巨大冲击的同时，限塑令的下达为环保塑料袋企业和无纺布袋打开了市场，使因成本过高而无法打开市场的环保塑料袋企业和无纺布袋生产厂商迎来了春天(资佳新，2008)。

对于商家来说，受到限塑令影响的商家主要包括商场超市和农贸市场小摊贩

等对于前者来说，实施限塑令后，超市的收银通道比过去增加了一道程序，那就是询问顾客是否需要购买塑料袋(向玉兰，2009) 同时，塑料购物袋有偿使用制度，降低了商场超市的营运成本(资佳新，2008) 在某种程度上，商家通过限塑令将塑料袋的成本完全转嫁给了消费者，而且还从中获得了很高的利润(杨羽，2008) 但是，限塑令在农贸市场小摊小贩等群众消费最多的场所依然形同虚设，大量不符合现行环保塑料袋标准的超薄塑料袋仍然在免费供消费者使用这种结果产生的原因一方面在于所有的小摊贩出于竞争的需要，都在免费向顾客提供塑料袋另一方面在于执法部门执法力度不够，监管缺失总的来说，限塑令在降低商家特别是超市的销售成本的同时，减少了农贸市场和路边摊商贩的销售收入(杨羽，2008)。

对于受限塑令影响最直接的消费者来说，限塑无疑是对多年来消费习惯的否定，不仅给日常生活带来不便，而且塑料袋收费带来的支出增加也是消费者关心的问题(资佳新，2008) 尤其是在目前全国正面临商品价格普遍上涨的状况，购物袋的费用也可能成为顾客的一种经济负担消费者的满意度降低，反而有可能对环保产生了抵触的情绪另外，由于塑料袋的有偿使用，消费者会对平时使用的购物袋反复利用但是，如果这些购物袋在平时存放时不注意，很容易积存灰尘或细菌而对购物袋造成污染，进而对消费者造成健康隐患(刘文静，2008) 同时，由于塑料袋的替代品优势明显不足，无法完全替代塑料袋，消费者在经历了一段环保之后，很容易图方便而再次使用塑料袋，意识和行动方面出现脱节。

3. 政策失灵

所谓公共政策失灵，就是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目

标，并对政策的标的（biao di）群体造成了始料不及的负面影响。

“限塑令”是在市场无法解决环境问题的情况下出现的，目的是解决市场无法自行调节的弊端，用“有形的手”来解决“看不见的手”之不足，但是在政策出台和实施中，出现了公共政策的失灵。

一是我国环境保护宏观管理体制的不完善。从限塑令实施的手段来看，政府采取的是直接禁止，制定标准限期改进，处以罚款等行政管制措施，相比之下经济手段则运用较少，这种行政主导型环境管理体制在其合理性和有效性的之外，也存在着不足之处，在这种环保管理体制下，孤军奋战使得政府在应对日益严峻的环境问题时显得力不从心；

二是政策执行层面失灵。地方政府陷入两难的境地，夹在各个利益相关者之间，产生了上有政策，下有对策的现象。

三是限塑令执行过程中部门之间地区之间缺乏协调。限塑令在执行过程中，政府工商部门、环保部门之间缺乏协调，没有形成合力（政府仅仅颁布了限塑令政策，对于这一政策的实施效果及存在问题没有及时收集并修改政策; 由于很多不合格的塑料袋都是由一些无照的小企业生产的，他们同工商部门打游击，使得工商部门的执法存在很大难度; 同时，环保部门缺乏与工商部门的合作在限塑这一问题上，应宣传与执法相结合，二者再将所得信息反馈给政府，使得政策在不断完善的过程中持续推行）；另外，限塑令执行过程中，各地区之间缺乏协调。

四是政策本身存在问题。限塑令中仅仅规定厂商不准生产不合格的塑料袋，商家不能无偿提供给消费者塑料袋，但是对于限制塑料袋生产和使用之后，那些