国内基础设施建设项目投融资模式及创新投资模式的市场前景

国内基础设施建设项目投融资模式及创

新投资模式的市场前景

摘要：基础设施建设是经济社会发展的重要支撑。我国基础设施建设规模大、投资额大，地区发展不平衡，存在的问题和解决方案也不尽相同。国内基建投资

模式从由政府统筹、政府投资建设的单一模式，发展到引进社会资本共同参与提

供基础设施及公共服务的政府和社会资本合作模式（也称公私合作、政企合作，

即PPP、BOT模式等）。大型施工企业的经营思路也从传统的施工承包思维转换

到“投资-建设-运营”一体化发展的新理念。本文从国内基础设施建设投资模式

的发展历程、当前基建市场流行的社会资本投融资开发模式、国家政策支持的新

型建设开发模式、创新投融资新模式开展项目建设的市场前景等四个方面，对基

础设施建设项目投融资模式进行了分析论述。对基础设施建设相关参与主体开展

投融资建设业务具有借鉴参考意义。

关键词：基础设施，投融资模式，创新投资模式，市场前景

引言：

2014年国家推广政府和社会资本合作模式以来，全国兴起了PPP模式为代表

的投资热潮，运作方式有BOT及BOO、TOT、ROT等多种变种方式。2019年随着PPP模式政策日趋完善、监管日趋严格， ABO片区开发模式迅速被地方政府和社

会资本探索和选择。同时国家积极推动“以公共交通为导向”的综合开发模式(TOD模式)、以“生态环境为导向”的开发模式(EOD模式)、EPC工程总承包模式（本文不作重点描述）。以投融资为载体推动基础设施建设备受社会关注。

1.国内基础设施建设投资模式的发展历程

我国经济发展经历了计划经济和市场经济两种模式的转型。计划经济时期，

基础设施等固定资产投资由政府统筹建设。改革开放后，基础设施建设开启了政

府发行国债、银行贷款等举债融资方式。

1994年实行财政分税制改革，财权上收而事权下放，地方政府财政压力偏大。土地财政逐步产生，地方政府通过成立融资平台举债开展基础设施建设逐步发展。伴随住房市场化、土地储备制度、招拍挂等制度的全面推广，地方政府利用土地

资源创造了大量的财政收入[1]。

1997年亚洲金融危机后，在基础设施建设缺少资金、技术等情况下，BOT特

许经营模式被国内引进并延续至今，同时衍生了BOOT、BTO、BOO、ROT、BT等变

种模式。

2003年《中华人民共和国建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企

业的指导意见》（建市[2003]30号）发布，首次在国家正式文件中提出：鼓励有

投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照

建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。

2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国

发〔2010〕19号）发布，国家开始对地方政府融资平台公司开展整治和清理。

《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出：规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融

资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。

2014年《中华人民共和国预算法》第一次修正、《关于加强地方政府性债务

管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，国家对地方政府债务管理制度进

一步明确、规范和严控。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的

指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本

合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）鼓励推广使用政府与社会资

本合作模式（PPP模式），通过市场化的手段解决建设项目融资问题。2014年至2019年国家各个部委相继出台政策文件推广和规范政府和社会资本合作模式，PPP模式发展成为基础设施建设的热潮，同时出现了违规滥用现象。全国各地、

各种合规、不合规的投融资新模式层出不穷。基础设施建设投资经历了BOT及BT

模式、政府购买服务、特许经营、PPP模式、EPC+F、EPC+O、F+EPC、ABO片区开

发等多种模式。

2019-2023年，由于PPP模式的入库监管政策持续趋严，PPP模式的应用已

明显放缓，部分违规项目被清理出库。地方政府又大量发行专项债券筹集建设资金，PPP模式和专项债是目前基础设施建设投融资最合规的路径。目前地方政府

授权国企平台公司特许经营，封闭运作，以区域增量财政收入为基础的片区开发

投融资模式比较流行，这些创新模式是否形成地方政府隐性债务，合规性存在较

大争议。

2.当前建设市场流行的社会资本投融资开发模式

2.1 政府和社会资本合作（PPP）模式

2.1.1 PPP模式的定义

国内政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在

基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担

投资、设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”

及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务的

质量监管、价格及绩效考核，以保证公共利益最大化。

PPP模式是以市场竞争方式提供基础设施和公共服务，不仅是一种融资手段，而且是涉及财政体制、投融资等方面的改革,是目前在基础设施建设和公共服务

领域最具备政策支持的投融资建设模式。其运作的主要方式有BOT（建设-运营-

移交）模式、BOO（建设-拥有-运营）模式、TOT（转让-运营-移交）模式、ROT （改建-运营-移交）模式等。目前国内PPP新建项目大多采用BOT（建设-运营-

移交）的运作方式实施。

2.1.2 PPP项目交易结构及主要流程