国家预算与预算管理体制

国家预算与预算管理体制

学习目的和要求本章以财政收入和财政支出的内容为基础，系统地介绍国家预算的基本概念、主要框架和运行程序，阐述财政资金、预算内资金和预算外资金的联系，并对预算管理体制的概念、历史发展及其现状进行了讨论。通过本章的学习，要求正确掌握国家预算、预算外资金与预算管理体制的概念，充分认识公共财政下国家预算的基本特征和预算形式，深入理解我国预算外资金管理改革的意义，把握预算管理体制的发展方向。

§13.1国家预算的含义与原则

§13.1.1国家预算的含义

国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。自17世纪第一个国家预算诞生于英国，其他资本主义国家也陆续开始编制国家预算，到了20世纪几乎所有国家都建立了国家预算制度。我国从新中国成立起就开始编制国家预算。

1．国家年度财政收支计划。我国年度财政收支计划包括预算内、预算外两部分。国家预算是国家的基本财政收支计划，预算收入反映国家支配的财力规模和来源，预算支出反映国家财力分配使用的方向和构成，预算收支的对比反映国家财力的平衡状况。通过编制国家预算可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。

2．法定程序审批的法律文件。国家预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文件。国家预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。现代预算制度改革的核心也就在于以法制约束，消除旧预算制度的封建性、专政性因素，推进民主化、法制化进程。

3．实现财政职能的重要工具。国家预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分配由国家集中支配的财政资金的重要工具。通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促进社会经济的协调发展。

§13.1.2国家预算的组成

1．中央预算与地方预算。国家预算按政府级次分为中央预算和地方预算。按照国家的政权结构和行政区域来划分，我国实行一级政府一级预算，从中央到地方设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇），可以暂不设立预算。县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算管理活动，但不作为一级预算。

（1）中央预算。是指经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导地位。中央预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。

（2）地方预算。是指经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方预算是保证地方政府职能实施的财力保证，在国家预算体系中居于基础性地位。

地方总预算由各省（自治区、直辖市）总预算汇总组成，国家预算包括中央预算和地方总预算。

2．总预算、部门预算和单位预算。国家预算按照收支管理范围分为财政总预算、部门预算和单位预算。部门预算是财政总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。

（1）财政总预算。财政总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。没有下一级预算的，总预算即指本级政府预算。

（2）部门预算。这是反映各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。

（3）单位预算。单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，它以资金的形式反映着预算单位的各种活动。

§13.1.3国家预算的原则

国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。预算原则是伴随着现代预算制度产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展变化而不断变化的。时至今日，影响较大并为世界大多国家所普遍接受的原则主要有下述五条。

1．完整性原则。预算的完整性是要求国家预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。只有完整的预算才能保证政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能；预算的完整性也便于立法机关审议批准和社会公众对政府活动的了解，便于监督政府预算的执行。

2．统一性原则。预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。预算的统一性包括以下几点：一是预算政策的统一。全国性的财政方针政策如税收政策、财政规章制度、财务会计制度等都应由中央制定，各地区、各部门保证执行，不得任意改变，如遇特殊情况，须根据国家规定的程序进行调整。二是预算口径的统一。预算科目的设置和收支核算口径应该参照国际上通行的经济分类和统计标准，制定一个统一的收支核算口径，增加国内外各种数据的可比性。三是预算年度与预算时效性的统一。具有法律效力的预算收支期限必须与预算年度一致，不应当以临时预算或特种基金的名义另立预算。

3．真实性原则。预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。

4．公开性原则。预算涉及社会方方面面，涉及全社会每一个纳税人的利益，关系到每一个部门和单位的事业发展，因此，以适当的形式公开预算，使全社会了解预算，参与预算，加强预算监督力度，是预算管理活动的基本要求，也是预算民主化进程的关键环节。预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果——决算的公开。在我国，预算的公开是通过人民代表大会报告制度实现的。预算的编制或执行结果以及执行过程中采取的重大措施经本级人民代表大会通过后，通过新闻媒介向公众公布。

5．年度性原则。预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。当今世界上许多国家的预算采用历年制，即当年1月1日起至12月31日止，我国就采用历年制预算年度。有的国家采用跨年制，如日本、英国等国家为四月制预算年度，即从当年4月1日起至翌年的3月31日止为一个预算年度；美国采用10月制预算年度，即从当年10月1日起至翌年9月30日止为一个预算年度。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。

§13.2国家预算管理

§13.2.1国家预算管理的含义与原则