清代民族政策法制化的特点及其历史作用

2011年3月第28卷第2期云南民族大学学报(哲学社会科学版)

Journal of Yunnan Nationalities University (Social Sciences )Vol.28，No.1Mar．2011

【收稿日期】2010－12－23

【作者简介】余文兵(1982－)，男，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院博士研究生。

清代民族政策法制化的特点及其历史作用

余文兵

(中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院，北京100081)

摘

要:清代是中国历代封建王朝民族法制建设的集大成者。清代民族政策法制化不仅效果显著，而且特点鲜

明。清代民族政策法制化既在巩固和维护多民族国家的统一和发展等诸多方面发挥了积极作用，同时也存在着一定程度的负面影响。清代的民族政策法制化经验和教训对今天民族法制建设工作具有一定的启示作用。

关键词:清代;民族政策法制化;特点;启示【中图分类号】K207

【文献标识码】A

【文章编号】1672－867X (2011)02－0109－06

民族政策法制化是政治主体通过适当的制度安排和法律制定将民族政策固定化和规范化的活动或过程。多民族的国情决定了民族政策的制定是中国历代封建王朝必须重视的国家要政。在中国数千年的历史长河中，为维护统治阶级的利益和国家的大一统，各封建王朝制定出了相应的民族政策，并将其制度化且不断推陈出新。清代是中国历代封建王朝民族立法政策的集大成者，其民族政策法制化不仅效果显著，而且特点突出。

一

自努尔哈赤开始，清朝历代皇帝站在治国方略和基本国策的高度，针对不同地区、不同民族不断的推进民族政策法制化进程，进行了卓有成效的民族法制建设，不仅形成了以《大清律例》

、《大清会典》为母法，以《理藩院则例》和适用于不同民族的单行法为子法的少数民族法律体系，而且特点非常鲜明。

(一)成就巨大，内容丰富，形式多样

从数量上看，在嘉庆十九年(1814年)首次按六部编纂则例之制初次编纂，例文就由乾隆末年的209条扩增至713条。到了道光七年(1827年)第二次修例则激增为1454条，这与《大清律例》最高条例数目1892条相比，仅差400余条。而后者的1892条例文中，尚有100余条属于边疆民族

的立法。［1］

从内容上看，清朝因地制宜，制定了适用于不同民族地区的专门性民族法。如对蒙古的《蒙古律例》、对回部的《回疆则例》、对西藏的

《钦定藏内善后章程二十九条》，对南方“苗疆”

的《永除贵州古州等处苗赋令》

、《苗汉杂居章程

》、《官员失察汉民进入苗地处分例》、《苗民禁婚令》等，可以说

，“清王朝没有一部法律能适用于清朝所有的民族”

［2］(P474)

。就范围而言，清朝民族法律几乎涵盖了民族地区的各项事务管理。以《理藩院则例》为例，其内容既有行政法律部分，又有刑事法律部分，也有民事法律部分;既包括实体法部分，也包括程序法部分。再从形式上看，常见的清代民族法有律、例、令、章程、事宜、禁约等。这些法律形式中有些属于中国封建社会传统法律形式律、令、科、比、格、式、例中的类型，如律、例和令，但有些法律形式为清代所创立，如章程、事宜、禁约等。这些细致而完备的法律规定使清朝官员在管理民族事务方面有章可循，在处理民族问题方面有法可依，使清代的民族事务管理走上了中国历史上少有的法制化轨道，使得中国历代传统的民族政策得到升华。

(二)统一法制，强调特别法的优先适用清朝政府的民族政策法制化过程始终以维护法制统一作为自己的重要原则。早在入关前，皇太极

就强调，外藩蒙古诸国必须“悉遵我朝制度”［3］

。此后，清朝政府以理藩院为主体在制定和运用民族

法规时更加强调这一原则。乾隆《大清会典》规定，理藩院是“掌内外藩蒙古回部之政令，控驭

抚绥，以固邦翰”

［4］(P10)

。可见，理藩院不仅是清朝政府管理少数民族的专门性机构，更是最高的民

族立法机构。从立法事项上来看，尽管清代的民族法具有某种二元性，即其民族法中既有中央立法的内容，又有一些传统习惯法的认可，如在回部对伊

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斯兰教法的认可。但在实际中遵循着这样一条原则，即涉及重大犯罪和涉及政治性犯罪的法律只能来自中央立法，而不能适用习惯法。习惯法只能处理一些简单的民事案件。这种对重要法律关系的调整由中央掌握，也体现了法治的统一性。在司法方面，清朝的法律适用原则高度强调《大清律例》的权威性。《大清律例》规定:“凡化外人犯罪者，并依律拟断。隶理蕃院者，仍照原定蒙古例”［5］(P122)。也就是说，凡是属于中华民族大家庭中的少数民族，一律适用《大清律例》。至于隶属于理藩院的内外蒙古及青海各蒙古诸部，因其风俗习惯不同，可另设条例。可见，《大清律例》在清代的法律体系中具有普通法的性质，理藩院的立法具有特别法的性质，尽管在法律适用上可能优先使用特别法，但特别法是依从于普通法而存在的。可以没有特别法而只有普通法，但不能没有普通法而只有特别法，例如《理藩院则例》中就有很多准用性规范，如在戏杀过失伤人条中规定:“凡蒙古戏杀过失杀人，俱查照刑例分别定拟。”［6］(P416)在此，进一步明确了《大清律例》的权威地位，显示了国家法制政令的统一。

(三)因俗立法

针对民族地区长期保持和中原地区风格不同的社会生活方式，其社会正义、公正观念和内地有着某些差别，在清代民族法的刑罚方法中，除了采用《大清律例》中的刑罚方法外还采用了一些具有民族特色的刑罚方法，如鞭刑、罚牲畜刑等。这些刑罚方法和民族地区的历史传统和经济生活方式有密切关系的。如在多以游牧经济为主要生产生活方式的民族地区，牲畜是最重要的生产资料，以罚牲畜为刑法方法比其他方法更为有效。在法律适用上，除了适用制定法以外，有些民族习惯法也被作为辅助的判案根据，如《理藩院则例》卷45规定:“凡案犯斩绞、发遣以及应罚牲畜等罪，如临时未经破案，事后或经官访出，或被人告发到案，案情确凿而本犯恃无赃证踪迹，坚不承认，事涉疑似者，令其入誓。如肯入誓，仍令该管佐领等加具保结，令本犯入誓完结。”［7］(P421)把“具结设誓”作为判决中的依据，使诉讼中保留了某些少数民族的神明裁判的色彩和传统习俗。清代的民族法采用民族传统习惯法体现了因俗立法的特征。

(四)因时制律

清朝政府非常重视民族政策的法制化，为了有章可循，往往会把服务于一个时期的民族工作任务的具体措施和策略以民族法的形式加以规定，当民族工作的中心任务发生改变时，民族工作的具体措施和策略也需要及时调整，民族法的及时废改立也就成为了必要。清代的民族法不但立法活动频繁，而且民族法的修订也相当频繁，如作为蒙古地区基本法的《蒙古律书》和《蒙古律例》就曾多次修订。崇德八年(l643年)清太宗颁布《蒙古律书》，顺康两朝多次对其进行修订。乾隆六年(1741年)《蒙古律例》颁行后，仅乾隆一朝就增订四次，嘉庆时期又修订了两次。根据清政府的立法原则，《理藩院则例》成书后五年一小修，十年一大修。《理藩院则例》制定后，仅道光、光绪两朝就四次修纂，到光绪十七年(1891年)《理藩院则例》中注明“续纂”、“修并”、“增纂”、“修改”的部分占全部条例的三分之二以上。［8］(P271)《回疆则例》全文共134条，原例仅有26条，其余108条都是清政府顺应回疆社会形势的变化作出的修改、续纂和增纂条款。清政府针对民族地区社会形势的变化，适时修订民族法规以增加法条的实际效力，保证了其对民族地区的法律辖制和政权统治，契合了清代民族政策的及时转变和调整、民族政策策略的转换和变化。

(五)礼法并用，德主刑辅

清朝统治者对边疆立法的指导思想，基本上是继承儒家学派所一惯倡导的“德主刑辅”、“礼法并用”的法律思想。其基本要点就是以礼义教化作为治理边疆的基本方法，而以刑事惩罚作为治理边疆的一种辅助手段。先用礼义教化使少数民族首领服从清朝的封建统治，然后再对个别违法犯罪者予以惩处。在清代的民族法中，既有笼络少数民族上层的以德绥服手段，也有惩罚不法的酷刑规定。从清代民族法的规定来看，常用的奖励手段有直接的物质奖励，如奖给牲畜和金银;也有精神性奖励，如录功;还有身份性奖励，如加官进爵。常用的惩罚性措施有直接的物质性惩罚，如罚牲畜、罚俸等;也有身份性处罚，如革职、降级等。通过法律规定的方式给予蒙古王公的种种特权，授以高官显爵，并可世代相袭;给予优厚俸禄，赴京还给廪饩;实行甥舅之联，用姻亲巩固满蒙联盟;同时满足蒙古王公的各种奢侈需求，以此增强他们对中央的依赖性和向心力。另一方面详密地规定了各级蒙古王公的职责范围与要求，制定严厉法规，赏罚分明，以此镇慑蒙古王公的离心力，保证了国家统一和边疆稳定，体现了礼法并用、德主刑辅的法治

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