中央与地方关系

中央与地方关系研究

中央与地方的关系问题由于涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题, 直接影响着统治阶级的政治统治地位, 长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。许多国家在这方面都进行了有益的探索, 取得了一些成功的经验, 但至今仍未找到“万全”的良策。

我国在正确处理中央与地方关系问题上也进行了长期不懈的努力, 注意在不同的历史阶段、不同的经济和社会发展水平, 适时地调整中央与地方关系。早在50年代, 我国就进行了建国后中央与地方关系的第一次调整。1956 年10月国务院公布了《国务院关于改进国家行政体制的决议( 草案)》, 提出了“统一领导, 分级管理”的原则。此后随着形势的变化又进行了多次大的调整。中共中央十一届三中全会以来, 我国政府在理论上和实践上对中央与地方的关系作了进一步的探索。随着改革开放的不断深入, 中央政府在经济、文化、社会事务等方面先后向地方政府下放了一批管理权, 扩大了地方政府的财权、投资审批权、利用外资权、外贸外汇管理权、物价管理权、对外开放权等权限; 下放了一部分部属企业; 发展了区域性横向联合; 注意发挥中心城市的作用, 等等。这些改革措施取得了积极的效果, 对调动地方政府的积极性发挥了重要作用, 促进了经济、社会、文化等各项事业的快速发展。但是, 总的说来,我国在调整中央与地方关系方面还存在许多问题, 值得进一步探讨和研究。一、中央与地方关系的理论基础

要研究和探讨中央与地方关系就要追根溯源，先要了解中央与地方关系的理论基础，这样才能有助于我们更好地理解中央与地方的关系。“主权”曾经是一个显赫的法学和政治学概念, 但是最近半个多世纪以来已经离当代社会渐行渐远。和其它一度有用的概念一样, 主权理论也是人类思想作茧自缚的一个典范。它起源于理论家面对集权专制的现实而自圆其说的虚构, 而后参与并影响了历史发展; 但在这个虚构已经过时的今天, 我们仍不时用它来束缚现实的发展。事实上, 绝大多数宪法理论和实际问题都不可能通过诠释“主权”的意义而得到解决。然而, 为了澄清中国学界长期的误解, 还是有必要探讨主权理论的原原本本。虽然本文的宗旨是探讨分权, 但是不清除传统主权理论的影响, 有关分权的探讨就不可能获得空间。幸好, 主权以及主权理论的实质并不难追究, 因而不需要耽搁我们太久。

在中国这样的单一制传统的国家, 主权概念至今仍然因袭了传统定义——至高无上、不可限制、不可分割的统治权力。尤其是过分简单化的马克思主义政治学说原本强调高度集权, 主权理论更是投其所好, 以“人民”的神圣名义为政治集权提供理论上的正当性。[1]既然“人民”掌握着至高无上、不可限制、不可让渡的主权, 分权自然是万万不可的——除了“人民”作为惟一合法正当的权力所有人之外, 统治权还能“分”给谁呢? 因此, 社会主义国家的宪法无一例外地采取高度集权模式。例如中国1982年宪法第2条规定:“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由于“人民”是最高的, 代表人民行使权力的人大自然成为名义上的最高国家权力机构,政府、法院和检察院的负责人一律由人大选举产生并对人大负责。当然, 在一党执政体制下, 人大只不过是执行党的意志的“橡皮图章”, 不可能拥有实际权力, 但是高度集权的宪法结构为一党统治提供了制度上的便利。可以说, 现行的宪法模式和执政体制正是高度集权的主权观念之产物。不破除这种主权观的束缚, 分权实践便无从开始。事实上, 正是这种单一主权观下的集权体制导致违宪审查和地方直选等有价值的制度试验搁浅。既然全国人大代表全体人民行使主权, 其所通过的法律如何能接受任何人大之外的独立机构审查? 既然“人大制度”的基本特征就是由人大选举产生同级政府领导, 由选民直选乡镇长的地方试验也就成为离经叛道的“违宪”之举了。

然而, 实践中的主权其实是可以分享、可以限制甚至可以融合、可以让渡的。传统理论在霍布斯的政府主权和卢梭的人民主权之间徘徊, 但是针对主权行为的合法性判断在实践中却很少感受到两者之间的矛盾。一旦摆脱了我们为自己锻造的理论枷锁, 更多地从国家权力的实际形态和社会的实际需要来思考与检验我们的理论, 那么我们至少不会再人为制造出许多无端的问题和困惑。美国联邦制所创造的二元主权论分裂了主权“原子”, 首次让我们看到这个“原子”的内在组成结构。它对中国的启示在于, 单一制的主权虽然是一种不同的“原子”, 但是既然任何原子都是可分的, 单一制的主权也是有层次和结构的, 因而也是可分的。不论在什么权力结构的国家, 主权和分权、集权和自治之间其实并不存在任何逻辑上的矛盾。

可以预见的是, 主权这个概念将继续长期存在, 但是主权的意涵却已经发生了根本的变化。它不再是终极的、神秘的、不可名状的权力, 而只是政府或人民在实际统治过程中行使的具体权力之总称。在不同类型的国家, “主权”也具备不同的结构和特征, 但是一旦进入具体制度领域, 主权概念就失去了用武之地; 单一制国家的“主权原子”可以和联邦制国家具有同样复杂的结构, 甚至可以比联邦制国家更“分裂”。一个相关的误区是, 联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排: 联邦制必然倾向于地方分权, 单一制则必然倾向于中央集权。无论在理论还是实践上, 两者之间肯定是有区别的, 但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴, 因而两者之间必然存在很大程度的重迭。正如不少联邦国家倾向中央集权一样, 单一制中也有倾向地方自治的国家, 譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。因此, 有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制, 而是中央集权和地方自治。联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类, 而单一制则代表了相对更为集权的另一类, 但是问题的实质并不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能揭示的。关于主权理论的探讨表明, “主权”在当代基本上只是表征国家核心权力的一种方便的称呼。在传统的民族国家日益衰微、新型国家之间的关联日益紧密的国际环境下, 主权概念的实际意义必然不断下降。与其在理论上纠缠不清, 不如将研究重点转移到国家权力在实际运行过程中的复杂分配。我们的兴趣不是在于理论家的虚构, 而是中央集权和地方自治的不同协调模式给各国带来的实际利弊得失。探讨主权理论的主要目的, 也正在于为中央和地方关系的实质性研究清除障碍。

二、中央与地方关系的基本含义

在中国学术界, 对中央与地方关系的涵义及其实质的研究主要有以下三种代表性的学术观点:

第一种观点, 认为中央与地方关系是一种利益关系。即认为中央代表国家的整体利益和社会的普遍利益, 地方代表国家的局部利益和地方的特殊利益。中央与地方关系的实质就是国家利益和地方利益的关系。

第二种观点, 认为中央与地方是一种权力分配关系。“所谓中央与地方的关系, 主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系。”[2]第三种观点, 认为中央与地方关系是一种权利义务关系。“中央与地方的关系, 是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自依法享有的权利义务关系。它包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系。”[3]“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体, 在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系。”[4]

造成上述分歧的原因何在? 就我们的观察, 我国学术界已习惯地把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系, 即国家行政机关之间的关系。这是就狭义的“政府”概念而言的, 即政府就是国家行政机关。当代中国政府是指国务院和地方各级人民政府。“中央政府与地方政府之间的关系,实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政