中央与地方关系

中央与地方关系研究
中央与地方的关系问题由于涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题, 直接影响着统治阶级的政治统治地位, 长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。

许多国家在这方面都进行了有益的探索, 取得了一些成功的经验, 但至今仍未找到“万全”的良策。

我国在正确处理中央与地方关系问题上也进行了长期不懈的努力, 注意在不同的历史阶段、不同的经济和社会发展水平, 适时地调整中央与地方关系。

早在50年代, 我国就进行了建国后中央与地方关系的第一次调整。

1956 年10月国务院公布了《国务院关于改进国家行政体制的决议( 草案)》, 提出了“统一领导, 分级管理”的原则。

此后随着形势的变化又进行了多次大的调整。

中共中央十一届三中全会以来, 我国政府在理论上和实践上对中央与地方的关系作了进一步的探索。

随着改革开放的不断深入, 中央政府在经济、文化、社会事务等方面先后向地方政府下放了一批管理权, 扩大了地方政府的财权、投资审批权、利用外资权、外贸外汇管理权、物价管理权、对外开放权等权限; 下放了一部分部属企业; 发展了区域性横向联合; 注意发挥中心城市的作用, 等等。

这些改革措施取得了积极的效果, 对调动地方政府的积极性发挥了重要作用, 促进了经济、社会、文化等各项事业的快速发展。

但是, 总的说来,我国在调整中央与地方关系方面还存在许多问题, 值得进一步探讨和研究。

一、中央与地方关系的理论基础
要研究和探讨中央与地方关系就要追根溯源，先要了解中央与地方关系的理论基础，这样才能有助于我们更好地理解中央与地方的关系。

“主权”曾经是一个显赫的法学和政治学概念, 但是最近半个多世纪以来已经离当代社会渐行渐远。

和其它一度有用的概念一样, 主权理论也是人类思想作茧自缚的一个典范。

它起源于理论家面对集权专制的现实而自圆其说的虚构, 而后参与并影响了历史发展; 但在这个虚构已经过时的今天, 我们仍不时用它来束缚现实的发展。

事实上, 绝大多数宪法理论和实际问题都不可能通过诠释“主权”的意义而得到解决。

然而, 为了澄清中国学界长期的误解, 还是有必要探讨主权理论的原原本本。

虽然本文的宗旨是探讨分权, 但是不清除传统主权理论的影响, 有关分权的探讨就不可能获得空间。

幸好, 主权以及主权理论的实质并不难追究, 因而不需要耽搁我们太久。

在中国这样的单一制传统的国家, 主权概念至今仍然因袭了传统定义——至高无上、不可限制、不可分割的统治权力。

尤其是过分简单化的马克思主义政治学说原本强调高度集权, 主权理论更是投其所好, 以“人民”的神圣名义为政治集权提供理论上的正当性。

[1]既然“人民”掌握着至高无上、不可限制、不可让渡的主权, 分权自然是万万不可的——除了“人民”作为惟一合法正当的权力所有人之外, 统治权还能“分”给谁呢? 因此, 社会主义国家的宪法无一例外地采取高度集权模式。

例如中国1982年宪法第2条规定:“一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”由于“人民”是最高的, 代表人民行使权力的人大自然成为名义上的最高国家权力机构,政府、法院和检察院的负责人一律由人大选举产生并对人大负责。

当然, 在一党执政体制下, 人大只不过是执行党的意志的“橡皮图章”, 不可能拥有实际权力, 但是高度集权的宪法结构为一党统治提供了制度上的便利。

可以说, 现行的宪法模式和执政体制正是高度集权的主权观念之产物。

不破除这种主权观的束缚, 分权实践便无从开始。

事实上, 正是这种单一主权观下的集权体制导致违宪审查和地方直选等有价值的制度试验搁浅。

既然全国人大代表全体人民行使主权, 其所通过的法律如何能接受任何人大之外的独立机构审查? 既然“人大制度”的基本特征就是由人大选举产生同级政府领导, 由选民直选乡镇长的地方试验也就成为离经叛道的“违宪”之举了。

然而, 实践中的主权其实是可以分享、可以限制甚至可以融合、可以让渡的。

传统理论在霍布斯的政府主权和卢梭的人民主权之间徘徊, 但是针对主权行为的合法性判断在实践中却很少感受到两者之间的矛盾。

一旦摆脱了我们为自己锻造的理论枷锁, 更多地从国家权力的实际形态和社会的实际需要来思考与检验我们的理论, 那么我们至少不会再人为制造出许多无端的问题和困惑。

美国联邦制所创造的二元主权论分裂了主权“原子”, 首次让我们看到这个“原子”的内在组成结构。

它对中国的启示在于, 单一制的主权虽然是一种不同的“原子”, 但是既然任何原子都是可分的, 单一制的主权也是有层次和结构的, 因而也是可分的。

不论在什么权力结构的国家, 主权和分权、集权和自治之间其实并不存在任何逻辑上的矛盾。

可以预见的是, 主权这个概念将继续长期存在, 但是主权的意涵却已经发生了根本的变化。

它不再是终极的、神秘的、不可名状的权力, 而只是政府或人民在实际统治过程中行使的具体权力之总称。

在不同类型的国家, “主权”也具备不同的结构和特征, 但是一旦进入具体制度领域, 主权概念就失去了用武之地; 单一制国家的“主权原子”可以和联邦制国家具有同样复杂的结构, 甚至可以比联邦制国家更“分裂”。

一个相关的误区是, 联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排: 联邦制必然倾向于地方分权, 单一制则必然倾向于中央集权。

无论在理论还是实践上, 两者之间肯定是有区别的, 但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴, 因而两者之间必然存在很大程度的重迭。

正如不少联邦国家倾向中央集权一样, 单一制中也有倾向地方自治的国家, 譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。

因此, 有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制, 而是中央集权和地方自治。

联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类, 而单一制则代表了相对更为集权的另一类, 但是问题的实质并不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能揭示的。

关于主权理论的探讨表明, “主权”在当代基本上只是表征国家核心权力的一种方便的称呼。

在传统的民族国家日益衰微、新型国家之间的关联日益紧密的国际环境下, 主权概念的实际意义必然不断下降。

与其在理论上纠缠不清, 不如将研究重点转移到国家权力在实际运行过程中的复杂分配。

我们的兴趣不是在于理论家的虚构, 而是中央集权和地方自治的不同协调模式给各国带来的实际利弊得失。

探讨主权理论的主要目的, 也正在于为中央和地方关系的实质性研究清除障碍。

二、中央与地方关系的基本含义
在中国学术界, 对中央与地方关系的涵义及其实质的研究主要有以下三种代表性的学术观点:
第一种观点, 认为中央与地方关系是一种利益关系。

即认为中央代表国家的整体利益和社会的普遍利益, 地方代表国家的局部利益和地方的特殊利益。

中央与地方关系的实质就是国家利益和地方利益的关系。

第二种观点, 认为中央与地方是一种权力分配关系。

“所谓中央与地方的关系, 主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系。

”[2]第三种观点, 认为中央与地方关系是一种权利义务关系。

“中央与地方的关系, 是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自依法享有的权利义务关系。

它包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系。

”[3]“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体, 在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系。

”[4]
造成上述分歧的原因何在? 就我们的观察, 我国学术界已习惯地把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系, 即国家行政机关之间的关系。

这是就狭义的“政府”概念而言的, 即政府就是国家行政机关。

当代中国政府是指国务院和地方各级人民政府。

“中央政府与地方政府之间的关系,实际上是中央政府与省级政府之间的关系。

省级以下各级政
府与中央政府也有关系, 如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令, 但一般都是通过省级政府而发生关系的; 市、县政府与中央政府及其部门发生的联系, 一般都是经过省级政府同意或批准的, 或事后报告。

所以说中央政府与地方政府之间的关系, 实际上是指中央政府与省级政府之间的关系。

”[5] 把中央与地方关系等同于中央政府与地方政府之间的关系主要是由于一种习惯。

从我掌握的有关文献来看,《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》( 以下简称《组织法》)和中国共产党的文献都没有明确”中央”与”地方”两个概念的内涵与外延。

只有邓小平曾指出: “中央就是党中央、国务院。

”[6]我认为, 要对中央与地方关系这个问题进行规范的学术研究, 首先必须明确这个概念的内涵。

就中国的情况而言, 必须结合中国的国家权力结构和实际的政治运行过程来讨论中央与地方关系的涵义及实质。

从国家权力结构的角度看, 我国中央权力结构的组成要素有: 中国共产党全国代表大会的权力、全国人民代表大会的权力、国家主席的权力、国务院的权力、中央军事委员会的权力、最高人民法院的权力和最高人民检察院的权力。

这些权力在组成我国中央权力结构时, 不仅有横向的权力分工, 而且有纵向的层次分工, 构成立体交叉式的权力网络, 呈现出一整套立体式的权力结构。

中央与地方的关系, 就相应地表现为中央权力机构与地方权力机构之间的关系。

从制度化结构层面看, 具体表现为五大纵向关系。

即: 中华人民共和国中央军事委员会( 简称中央军委) 与大军区、省军区之间的关系; 全国人民代表大会与省( 自治区、直辖市) 人民代表大会之间的关系; 最高国家行政机关( 中华人民共和国国务院, 即中央人民政府) 与次一级国家行政机关( 省、自治区、直辖市人民政府、特区政府) 之间的关系; 最高人民法院与高级人民法院之间的关系; 最高人民检察院与高级人民检察院之间的关系。

人民代表大会上下级之间的关系, 是法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系,而不是领导关系。

各级人民代表大会的地位平等,都是国家权力机关, 只不过各自行使权力的层次、范围不同。

上级人民代表大会比下级人民代表大会的权力大, 因为上级人民代表大会代表更全局的利益,更多数人的意志。

所以, 下级代表大会就有一个服从整体或全局利益的问题。

但上级代表机关要想把整体和全局意志在所属行政区内贯彻实施, 就只能靠制定法律、法规或作出决定的方式实现, 而不是靠指挥命令的方式来实现。

“中央与地方关系”的确切涵义是中央权力机构与地方权力机构之间的关系。

从表面上看, 它是一种国家权力的分配关系。

在我国, 国家权力在法律上整个地是属于人民即全体公民的。

公民的这种国家权力所有者的地位是通过公民政治权利而得以保障的。

在实际政治生活中, 公民通常只保留国家权力的所有权, 国家权力的行使权则由公民通过选举行为委托给由自己选出的国家机关。

我国现行《宪法》第二条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”这就是说, 一切国家权力都是属于人民的, 人民通过由自己选出的以各级人民代表大会为核心的国家机构体系掌握和运用国家权力行使权。

从严格意义上说, 中央与地方的关系应该是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系。

权力总是同利益联系在一起的。

恩格斯认为: 国家产生后, “为了维护这种公共权力, 就需要公民缴纳费用) ) ) 捐税。

捐税是以前的氏族社会完全没有的。

”[7]这就说明, 国家权力不过是国家以税收等形式从社会提取的物质财富的转化形式。

它的一切存在形式都有其客观的价值蕴含和物质内容。

我们可以说: “公民的各种法定权利和国家的各种法定权力, 现实的和法律的存在形态各异、功能千差万别, 但撇开这些具体表现形式, 它们就只剩下一个唯一的属性: 宪法、法律承认和保护的利益。

在这种利益面前, 各种公民权利和国家权力的差别都不见了, 完全是一个统一的整体。

对这个整体, 我们不妨恰如其分地称之为法定社会整体利益。

”[8]国家权力的价值蕴含就是相应的法定的社会公共利益。

所以, 中央与地方关系的实质是一个社会法定的社会公共利益的分配关系。

三、中央与地方关系的特殊形式——中央与民族自治地方关系
在研究中央政府和地方政府之间的关系时, 人们往往从四个进行讨论,即宪法与法律规定之权力分配关系,政治权力( 政党政治与政策制定) 分配关系、公共事务管理权分配关系, 以及财权分配关系。

[9]我们可以看出, 在这个主题的讨论中,关系讨论的双方, 一方仍是中央政府, 另一方则变换成民族自治地方政府。

在中央与民族自治地方关系中, 中央处于关系的强势状态, 关系的性质向度基本没有改变,而关系的强度和表现还是出现了不同的变化。

（一）、法律结构
中国共产党和人民政府认为, 仅在法律上规定少数民族的权利保护是不够的,还必须使少数民族事实上享受这些平等权利, 为此, 必须从法律上设立保障, 推动发展少数民族地区的经济和社会事业, 为少数民族享受各种平等权利提供充分的法律支持。

如果说,我们在规范中央和地方关系方面存在着法制缺位和滞后,在民族区域自治制度和法律的建设上,却有着较为优良的传统。

中央政府对民族区域自治制度的建立与完善, 积极配合建立了相关保障法律体系。

1.对于中央政府来说
（1）帮助民族地区是国家的法定义务。

为尽快改变民族地区经济和社会事业发展水平相对落后的状况,国家通过立法把上级国家机关支持、帮助少数民族地区发展作为一项法定义务。

1982年《宪法》规定, 国家尽一切努力, 促进全国各民族的共同繁荣。

国家根据各少数民族的特点和需要, 帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。

1984年的《民族区域自治法》第6章列出了上级国家机关应该帮助和照顾民族自治地方的一些主要方面, 如: 设立专项资金; 照顾民族自治地方的商业、供销和医药企业; 在分配生产和生活资料时候照顾民族自治地方的需要; 扶持民族自治地方发展地方工业、交通、能源和少数民族特需商品的生产;帮助培养干部和人刁'; 帮助发展教事业等。

《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作作条例》也有许多条款规定了上级人民政府应对民族乡和城市少数民族实行的帮助和优惠。

当然,从法律的约束力上,这不仅是只针对中央政府而言,还包括各级地方政府和民族自治地方政府的上级政府。

（2）中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的根本法律保障。

早在1952年, 中国政府就发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》, 对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题做出明确规定。

1954年召开的第一届全国人民代表大会, 把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法) 之中。

此后中国历次《宪法》修改, 都载明坚持实行这一制度。

1982年颁布的宪法, 不仅完全恢复了1954年宪法关于民族区域自治的内容,而且扩充了新规范, 如规定, 在民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域的民族代表外, 其它居住在本行政区域内的民族也应有适当名额的代表; 民族自治地方的人民代表大会中应当由实行区域自治的少数民族公民担任主任或是副主任, 自治区主席、自治州州长、自治县县长, 由实行区域自治的少数民族公民担任等。

（3）中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的基本法律保障。

中央政府大力推行对中央与民族自治地方政府的相关法律保障。

当代中国中央与民族自治地方关系思考中央注意相关法律中对民族事务或民族问题的特殊规定。

如, 《刑法》第249条、第250 条、第251条,分别定了“煽动民族仇恨、民族歧视罪”、“刊载歧视、侮辱少数民族内容罪”、“非法剥夺公民宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯罪”等罪名。

《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都有专条规定少数民族在诉讼中有使用本民族语言文字的权利。

新的《选举法》对少数民族的选举作了专章规定。

另外, 国务院和有关部门制定了一批专门的行政法规和规章或规范性文件保护少数民族的平等权利。

2.对于民族自治地方政府来说
一些地方在建立和建设民族自治地方的过程中, 制定了一批保护少数民族平等权利的
规定, 如《湖北省散居少数民族权益保障条例》、《山东省城市民族工作条例》、《银川市清真食品管理规定》、(西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定(试行) 》、《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》等。

在国务院发布了《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国民族区域自治法> 若干问题的通知》之后, 大多数民族自治地方制定了本行政区域的自治条例,一些民族自治地方制定了一批单行条例, 一些辖有民族自治地方的省制定了实施民族区域自治法的若干规定。

目前,一个以宪法中关于民族区域自治的规定、民族区域自治法、民族自治地方的自治条例和单行条例、关于民族区域自治的行政法规、关于民族区域自治的地方性法规和规章、关于民族区域自治的部门规章为主要内容的民族区域自治法规体系已初步形成。

尽管如此目前, 尚无与民族区域自治法相配套的行政法规,没有5个自治区的区自治条例(包括已建立了50年的内蒙古自治区在内)。

与千差万别的社会区域情况相比,各种单行条例、变通规定和补充规定的数量还是相当少。

《民族区域自治法》远未得到全面、有效的实施。

实践证明,民族区域自治法是一部基本法,没有多种法律、法规与之相配套, 自治法的各项原则规定落到实处是非常困难。

[10]
（二）政治结构
首要,规定民族自治地方的义务。

这是给民族区域自治制度以规则限度。

其次,新中国在宪法层次上确立了民族平等的原则。

1949年9月, 中国人民政治协商会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,共l司纲领明确规定: 中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务,禁止民族问的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。

1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法, 宪法重申了这些原则。

以后,在宪法确立的民族平等原则的指导下,中央人民政府及其有关部门在其工作中都采取了保护少数民族平等权利的具体办法, 制定了相应的规定。

再次,保障民族区域自治制度的施行。

中央政府通过不同层次的立法,全面地保护少数民族的平等权利,要求各级人民政府应当加强《中华人民共和国民族区域自治治法》以及相关法律、法规和民族政策的宣传教育, 依法制订具体措施, 保护少数民族的合法权益, 妥善处理影响民族团结的问题, 巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系, 禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

还有,特殊保证少数民族的政治权利。

中央政府针对少数民族的特点制定了对少数民族的特殊保护措施。

中国《宪法》和有关法律规定: 各民族不分大小, 都有参政议政的平等权利。

凡是在少数民族聚居或杂居、散居的地区, 各级人大均设有少数民族的代表。

从第八届全国政协会议开始,每一个少数民族都有自己的全国政协委员, 共同参与、讨论和管理国家大事。

据统计,历届全国人大代表和全国政协委员中的少数民族人数,都超过了少数民族人口应占的比例, 充分体现了中国各民族在政治上参政议政的平等权利。

三、经济结构
赋予民族自治地方政府经济方面的权利。

第一, 民族自治地方政府有自主发展经济的权利。

民族自治地方的自治机关在国家的指导下, 自主地安排和管理地方性的经济建设事业; 根据本地方的特点和需要, 制定经济建设的方针、政策和计划; 合理地调整生产关系, 改革经济管理体制; 确定本地方内草场和森林的所有权和使用权, 等等。

第二, 进行贸易活动的权利。

民族自治地方依照国家规定,可以开展对外经济贸易活动,经国务院批准,可以开辟对外贸易口岸: 与外国接壤的民族自治地方经国务院批准,开展边境贸易。

民族自治地方的自治机关在对外经济贸易活动中,在有些方面享受国家的优待。

赋予民族自治地方政府管理财政的权利。

凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入, 都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。

1980年2月,国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》和1985年国务院《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》明确规定: 实行一定五年不变的政策, 五年内收入增长的部分全部留给地方。