论美国对华系列反补贴案对我国的影响及应对措施

2012年第4期山东社会科学No．4总第200期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．200

·法学研究·

论美国对华系列反补贴案对我国的影响及应对措施

张目强尤佳

（安徽大学法学院安徽大学经济法制研究中心，安徽合肥230039）

［摘要］美国在既未承认我国完全市场经济地位又未承认涉案产品市场经济导向的情况下，密集发动的一系列对华反倾销和反补贴合并调查案对我国产生重要影响。在深入分析

系列反补贴案中涉及的核心法律问题的同时，我国需要从微观与宏观两个层面积极应对系列

反补贴调查。

［关键词］补贴；反补贴；非市场经济；法律应对

［中图分类号］DF961［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］04－0097－06

截至2011年5月1日，美国在四年半中里密集发动了27起对华产品的反补贴调查案件：2006年11月21日，美国商务部发布立案公告，对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸发起双反调查，这是继1991年对华电风扇进行调查以后，美国对我国发起的第一例反补贴调查。2006年12月15日，美国国际贸易委员会裁定，有合理的证据表明原产于中国、印度尼西亚和韩国的铜版纸的补贴和倾销行为给美国国内产业造成了实质性损害和损害威胁。2007年3月30日，美国商务部公布对进口自中国的铜版纸反补贴调查的肯定性初裁。2007年10月18日，美国商务部发布通知，对原产于中国的铜版纸反补贴调查作出肯定性终裁。2007年11月20日，美国国际贸易委员会发布通知，裁定原产于中国的铜版纸的补贴行为没有给美国国内产业造成损害。至此，美国制裁我国铜版纸的企图遭受临时性挫败。继铜版纸案之后，美国又先后针对原产于我国的环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋、新充气工程机械轮胎、未加工橡胶磁、低克重热敏纸、亚硝酸钠、不锈钢焊接压力管、柠檬酸及柠檬酸盐、农业及园艺机械、后拖式草地维护设备及相关零部件、厨房用金属架（筐）等26种产品展开双反调查，其中绝大部分案件已由美国商务部颁布双反措施令，复合木地板案中美国商务部已作出初步裁决，上述裁决无一例外都是肯定性裁决。2011年4月19日由美国商务部立案的钢制轮毂案件仍在调查之中。

一、美国对华系列反补贴案对我国的影响

第一，我国已经成为反补贴调查的最大受害国。尽管反补贴和反倾销一样是传统的贸易救济措施，但长时间内我国企业很少遭遇反补贴调查。原因是过去发达国家将我国视为“非市场经济国家”或不承认我国涉案行业的市场经济导向。但当反倾销、保障措施和特别保障措施等不足以遏制我国商品的出口时，启动反补贴调查就理所当然了。我国在连续16年“蝉联”最大的反倾销对象国“桂冠”之后，又连续4年成为反补贴的最大受害国。

第二，我国现行经济政策将面临全面挑战。反补贴调查涉及所有产业，并且被调查的是政府行为。如果说反倾销只是使我国蒙受部分经济损失，那么反补贴则不仅会给我国带来更大的经济损失，而且会直接影响我国的经济政策。原因在于，为了减少他国的反补贴调查，我国政府将不得不减弱对有关产业的扶持与资

收稿日期：2012－02－16

作者简介：张目强，安徽大学法学院讲师、安徽大学经济法制研究中心省级重点学科成员、中国政法大学国际法学院博士研究生，研究方向：国际贸易法、世界贸易组织法。尤佳，安徽大学法学院讲师，中国人民大学法学院博士研究生。

基金项目：本文是教育部人文社会科学研究青年基金项目“WTO框架下补贴认定法律制度研究”（项目编号：10YJC820154）的部分成果。

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助，这势必会影响我国的宏观调控政策和总体经济计划，甚至影响国家发展战略的制定。我国政府多年来行之有效的各种产业政策，将有可能经受包括美国在内的各国的反补贴调查的全面洗礼。这也说明外国对我国的贸易救济已经从原来的产品、企业层面升级至行业、政策层面。

第三，对其他行业及国家产生极坏的示范效应。加拿大、澳大利亚和南非是在承认我国的完全市场经济地位或涉案产品市场经济导向的前提下发起反补贴调查的。相比之下，美国发动的对华系列反补贴案更令人担心，因为它是在既没有承认我国市场经济地位也不承认涉案企业市场经济导向的情况下发起的。①虽然铜版纸案最终以美国国际贸易委员会裁定无损害而告终，美国对华反补贴调查遭到“临时性挫败”，但这只是一个政策转变的缓冲与过渡，美国商务部的作法与当年加拿大的作法如出一辙。重要的是先河一开，其他如钢铁、塑料、机械和纺织等行业将顺势跟进。铜版纸案后面几个案件无一例外的肯定性的裁决结果就证明了这一点。值得注意的是，反补贴的负面影响比反倾销更为深远，具有链式效应。当某一政策在针对甲行业的反补贴调查中被认定为补贴之后，就可以对它所适用的乙行业发起反补贴调查；当对某一政策在A国的反补贴调查中被认定为补贴之后，B国就可以随之跟进。最终结果就是城门失火，殃及池鱼，整个产业链都会受到影响。截至2011年5月1日，美国在4年多的时间内已经连续对我国的27种产品发起双反调查的不正常的“井喷”现象就是有力的证明，其中2009年一年中就针对我国10种产品密集地提起反补贴调查。澳大利亚、南非、印度和欧盟也分别于2008年3月、8月、2009年2月和2010年2月对我国产品提起首例反补贴调查，②韩国、日本等国也在伺机而动，随时可能对我国发起反补贴调查。可以预见，在今后相当长的时期内，反补贴调查仍将是我国面临的国际贸易摩擦的主要形式。

二、美国对华系列反补贴案涉及的若干法律问题

第一，反补贴法能否适用于“非市场经济”国家。美国有关反补贴的现行成文立法对其是否适用于“非市场经济”国家没有明确的规定。严格地说，自1983年美国首次遇到非市场经济国家适用反补贴税法的问题以来，美国商务部、国际贸易法院和联邦上诉法院对国会立法理解并不一致，存在一定的模糊性，而且美国商务部在不同的时期对这一问题的态度也是有变化的。1984年5月，美国商务部在对波兰和捷克斯洛伐克碳钢盘条反补贴案作出的最终裁决中认为，反补贴法不能适用于非市场经济国家。因为反补贴法所指的补贴是任何扭曲和破坏市场秩序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和减少财富的行为。但在非市场经济体系中，价格和资源的配置是通过中央计划调整控制而非市场力量决定的，既然在非市场经济体中根本就不存在“市场”，当然就没有“市场作用”，也就不存在“市场被扭曲或破坏”的问题。对此，原告乔治城钢铁公司不服，上诉至美国国际贸易法院。国际贸易法院判决推翻了商务部的裁决，认为商务部应将反补贴法适用于非市场经济国家。商务部不服国际贸易法院的裁决，上诉至联邦巡回上诉法院，后者最终支持了商务部的主张，于1986年判定美国反补贴法不适用于来自非市场经济体的进口产品，这就是著名的乔治城钢铁案。联邦巡回上诉法院作出的该判决奠定了美国商务部日后对待非市场经济国家反补贴问题的基调，即“反补贴法不适用于非市场经济国家”原则。但在1992年对我国电风扇的反补贴调查案中，美国商务部的态度却发生了180度的大转弯，即裁定反补贴法虽不适用于非市场经济国家，但适用于非市场经济国家中的市场经济导向行业。也就是说，如果确认一个非市场经济国家中的某一产业为市场导向型产业，则可以对其适用反补贴法的规定。而在事隔15年后的铜版纸反补贴案中，美国商务部的观点再次转向。美国商务部在对华铜版纸反补贴案作出初裁的前一天专门发表了一份备忘录，即2007年3月29日备忘录。该备忘录首先指出：“1986年乔治城钢铁案所确立的反补贴法不适用于非市场经济国家的原则不能适用于中国，因为乔治城钢

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②

美国在近年来的多个文件中一直坚持中国的“非市场经济”地位。See generally，May15，2006Memorandum，The People’s Republic of China

（PRC）Status as a Non－Market Economy in the lined paper investigation（“May15Memorandum”），the August30，2006Memorandum，China’s Sta-tus as a Non－Market Economy（“August30Memorandum”）and March29，2007Memorandum，Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the People’s Republic of China–Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to China’s Present－Day E-conomy（March29Memorandum）．

2008年10月24日，澳大利亚海关发布公告称，由于申诉方撤诉，因此终止对原产于中国的卫生纸的反补贴调查，详见：http：//www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/anjianshow．aspx？str1=2＆articleId=46170，访问日期：2011－3－20；2009年1月30日，南非国际贸易管理委员会发布2009年第89号公告，称其收到申请人要求撤销对我不锈钢洗涤槽进行反补贴调查的申请，决定终止本案的反补贴调查，详见：http：//www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/anjianshow．aspx？str1=2＆articleId=49788，访问日期：2011－3－20；2010年1月12日，印度商工部发布公告称，由于申诉方于2010年1月3日撤销对华亚硝酸钠反补贴调查申请，因此决定取消该反补贴调查。详见：http：//www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/an-jianshow．aspx？str1=6＆articleId=65699，访问日期：2011－3－20。