中国劳动监察的困境与挑战_以劳动行政部门的屡屡败诉为例

中国劳动监察的困境与挑战

——

—以劳动行政部门的屡屡败诉为例

□翟玉娟

（武汉大学，湖北武汉４３００７２）

摘要：最近，有些地方的审判部门出现了较多以劳动监察不作为提起行政诉讼的案件，且劳动部门败诉比例比较高。劳动监察是国家行政部门保障劳动法执行的行政手段，而目前劳动监察部门是该管的没有管好，又介入了劳动关系当事人，本应通过调解或者仲裁途径解决的劳动争议。现行法律上设置的可以通过劳动监察处理劳动争议以及劳动争议处理机制本身存在的缺陷、途径不畅是劳动部门败诉的深层次的因素。《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》不但没有解决这个问题，仍然沿用设置两种途径的模式解决劳动争议，中国的劳动监察部门可能将面临更多的败诉和困境。

关键词：劳动监察；劳动仲裁；劳动争议；劳动仲裁

中图分类号：Ｄ９２２．５２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００８）０８－００７５－０５

收稿日期：２００８－０６－０６

作者简介：翟玉娟（１９６７—），女，河南济源人，武汉大学法学院博士研究生，深圳大学法学院副教授，研究方向为劳动法、民事诉讼法。

我在一次到审判部门调研的时候，发现了一个新

的趋势，很多劳动者与用人单位产生的劳动争议，在某

些“明白人”①的指点下，已经不通过劳动仲裁、民事诉

讼这些救济途径进行解决，而是直接向劳动监察部门

进行举报请求处理。如果劳动监察不处理或者处理不

力，劳动者再进行行政诉讼状告劳动部门行政不作为

或作为不当。过去，劳动行政部门作为行政诉讼的被告

往往是由于劳动者或者用人单位对劳动行政部门是否

认定为工伤、工伤待遇不服等提出行政诉讼，但最近某

些法院受理的劳动监察部门行政不作为的行政诉讼案

件迅速增加。面对行政诉讼，劳动行政部门往往给用人

单位施加压力，用人单位在各种压力下迅速与劳动者

和解，相当部分的此类行政诉讼案件是以劳动者撤回

对劳动部门的起诉结案。还有部分未撤诉的案件最终

是以劳动行政部门败诉结案，且劳动部门败诉的比例

比较高。这个问题引起了笔者的关注并展开了一些调

查，经过调查发现，在类似的行政诉讼案件中，劳动者

的诉讼代理人比较集中，他们普遍认为通过行政诉讼

是一种低成本的解决劳动争议的捷径，行政诉讼被认

为是劳动者的“杀手锏”。［１］由于涉及到的法院不愿意

提供有关的资料，笔者通过对此类行政诉讼案件代理

人，收集到一些审判文书。笔者认为，劳动行政部门败

诉的原因是由于现行法律对劳动监察的定位不准、使

用行政执法手段解决具体劳动争议造成的。新颁布的

《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同

法》）、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简

称《调解仲裁法》）非但没有解决这个问题，而是仍然将

劳动行政监察带入了本应该通过劳动仲裁和诉讼救济

途径解决劳动争议的误区。本文通过对劳动行政部门

败诉的案件进行分析，就中国劳动监察的发展、现状、

困境、挑战等问题进行探讨。

一、中国劳动监察的背景与现状

（一）劳动监察的产生与性质

劳动监察于１８０２年起源于英国，英国最初对《学徒

工健康和道德法》的监督是通过自愿性委员会进行的，

但监督的成效不大，１８３３年政府将监督工作授权给一

些社会名流，由他们履行真正的监察职责，对四名监察

员的任命标志着劳动监察制度的诞生。由此可见，只要

有保护劳动者的法律就要求有保证法律实现的劳动监

察制度。１８９０年国际劳工组织通过了第一批国际劳工

标准，其中有关劳动监察的有两项国际标准，一是１９１９

年的《劳动监察（卫生部门）建议书》，二是１９２３年《劳动

监察建议书》。１９４７年，国际劳工组织通过了《（工商业）

劳动监察公约》和１９６９年《劳动监察（农业）公约》。

劳动监察被看作是一种事实上必需的国家干预责

任，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。

［２］（ｐ１）劳动监察是公共行政系统的一部分，是对劳资双

方力量不均衡进行干预的行政执法手段。

（二）中国劳动监察的产生与现状

１９９３年８月４日，劳动部发布《劳动监察规定》，根据

该规定，县（区）以上劳动行政部门设立劳动监察机构，

其主要职责是宣传劳动法律、拟订劳动标准、对用人单

位执行劳动法的情况进行监督检查、检查劳动安全卫

生等。１９９４年颁布的《中华人民共和国劳动法》（以下简

称《劳动法》）进一步推进了劳动保障监察工作的开展。

截至２００５年末，全国共有劳动保障监察机构３２０１个，劳法学前沿

动保障监察机构组建率为９４．８％。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员２万人。［３］（ｐ５２７）１９９８年国务院机构改革，将安全生产监察从劳动监察中分离出去，所以，现在我国劳动监察的范围不包括对用人单位安全生产和健康的监察。２００４年通过的《中华人民共和国劳动监察保障条例》（以下简称《劳动监察条例》），是以法规形式，对监察机构和人员、监察程序、监察对象和手段进行了明确规定，该条例的颁布实施是中国劳动监察发展史上的重要里程碑。

我国的劳动监察是国家赋予劳动保障行政部门依法对用人单位遵守劳动保障法律法规情况进行监督检查，并对违法行为进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。［４］

二、劳动监察败诉案件分析

（一）案件介绍

本文主要以深圳市某区人民法院２００６年所受理的行政诉讼案件为例，从２００６年１月１日截至２００６年６月６日，该区法院共受理行政诉讼案件１１６起，②笔者搜集到的行政诉讼案件４４起，这４４起案件全部是劳动者状告该区劳动局，案由均为劳动监察行政不作为。用人单位在诉讼中的诉讼地位是第三人。

这４４件案件的处理结果是：原告劳动者撤回起诉１６件，法院裁定驳回起诉３件，最终判决２５件。在撤诉的案件中，据原告代理人介绍，是劳动者在起诉后，用人单位与劳动者达成庭外和解，所以撤回起诉。法院准许撤诉的民事裁定书，撤诉的理由为“因向劳动部门举报内容不明确，请求撤回起诉”。被法院驳回起诉的案件中，有两件是劳动者向劳动行政部门进行举报，不仅涉及用人单位对举报的劳动者个人的违法行为，而且包括用人单位对这个企业全体劳动者的违法行为，法院以针对同一个被告的多个不同性质的行为同时提出了多个诉讼请求为由驳回起诉。在判决的案件中，区劳动局败诉２１件，劳动者败诉４件。

（二）劳动者投诉的类型

这些案件是先由劳动者向劳动监察部门举报，劳动者认为劳动监察不作为或没有按照法律规定作为，再向法院提起行政诉讼的。

劳动者向劳动监察部门提出的请求主要分为以下几类：⑴责令用人单位支付被拖欠、克扣的工资２１件，其中同时要求支付被拖欠、克扣工资２５％经济补偿金１８件；⑵责令支付低于最低工资部分及低于最低工资２５％的经济补偿金５件；⑶责令按照法律规定支付加班工资及２５％经济补偿金６件；⑷责令支付解除劳动合同经济补偿金２３件，其中同时要求支付５０％额外经济补偿金２１件；⑸责令支付因为未支付工资报酬、经济补偿金的赔偿金１７件；⑹责令办理社会养老保险２０件。

可见，劳动者向劳动行政部门举报的案件大部份是由于用人单位与劳动者的具体劳动争议，除了对于用人单位没有缴纳社会保险，劳动仲裁部门和法院不予受理、要求劳动者向劳动监察部门举报外，其他的请求根据法律规定都可以通过劳动仲裁、劳动诉讼进行解决。

（三）劳动监察的处理情况

在劳动局败诉的２５个案件中，劳动部门根本没有进行调查处理的１件，劳动部门收到投诉后进行调查并处理的案件２４件。针对劳动者提出的投诉请求，劳动监察主要作以下的处理：⑴就有关社会保险告知劳动者向深圳市劳动和社会保障局举报２１件；⑵对于劳动者提出其他请求，劳动监察向用人单位调查２４件。劳动部门发现用人单位违法做出责令限期改正的１５件、其他处理１件、行政处罚１件。认为用人单位不存在违法行为４件，对劳动者个人诉求主持双方调解３件。⑶对于劳动者提出的个人诉求，劳动部门认为依照国家有关劳动争议处理的规定，告知劳动者申请劳动争议仲裁处理２０件。

在劳动行政部门败诉的案件中，涉及的一个关键问题是劳动者的赔偿请求。劳动者认为根据《劳动监察条例》的规定，监察部门应该对于用人单位侵犯劳动者权益的行为给予处理，责令用人单位支付劳动者被拖欠、克扣的工资以及条例中规定的赔偿金，而监察部门没有按照《劳动监察条例》第２６条进行处理，就是行政不作为。而监察部门认为劳动者举报的情况属于劳动争议的范畴，根据《劳动监察条例》第２１条和劳动和社会保障部《关于实施＜劳动监察条例＞若干规定》（以下简称《若干规定》）第１５条不应该由劳动监察处理。法院经过审理认为劳动部门在收到劳动者的举报后，虽然进行了调查，但未就责令第三人支付工资报酬，经济补偿等事项履行劳动监察职责，而是告知劳动者通过劳动仲裁解决，劳动监察部门认为该事项不属于其职责范围的主张缺乏法律依据。对于社会保险问题告知劳动者向深圳市劳动和社会保障局举报，实质上已经拒绝了劳动者的请求，构成了拒绝履行法定职责，所以判决劳动行政部门败诉。

（四）劳动监察败诉深层次原因分析

⒈立法理念不清，使用行政执法手段解决具体劳动争议。劳动监察是劳动行政部门对用人单位违反劳动法的行为进行监督和处罚的行政手段。劳动争议是用人单位与劳动者发生的权利和利益争议，应该通过劳动仲裁、民事诉讼程序进行处理。法律的规定使劳动监察既可以对用人单位的违法行为进行处罚，又可以对劳动者与用人单位之间的争议进行解决。某些劳动争议，法律规定了劳动者既可以寻求劳动仲裁，又可以通过劳动监察进行解决，两种手段的混合运用导致了实践中的混乱，当劳动者寻求劳动监察对具体争议进行处理时，劳动监察部门又让劳动者采用劳动仲裁的途径。

目前，现行法律的规定存在以下问题：

⑴劳动监察与劳动仲裁受案范围重合。原来劳动

法学前沿