第一讲 公共管理中的非政府公共组织

第一讲公共管理中的非政府公共组织

现代社会存在着大量的公共事务管理活动, 政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。

本章学习要点：

非政府公共组织的含义与特征。

非政府公共组织的作用。

非政府公共组织的运行机制。

正确处理政府与非政府公共组织的关系。

第一节非政府公共组织概述

一、非政府公共组织的含义

非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非政府

公共组织通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。非政府公共组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非政府公共组织发展，目前许多国家都采取了对非政府公共组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。

公共部门是相对于私人部门而言的, 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府,认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。

早在19世纪中叶,欧洲就出现了慈善组织，通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。在中国古代历史上，也存在着各种民间结社，如先秦时的“会党”，东汉的政治结社组织“朋党”，宋代的民间互助性、慈善性组织“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”，元明清时期的秘密宗教、会社组织“罗教”、“大成教”、“洪帮”、“青帮”等等，它们从事多种民间公益活动。①

目前，中国的非政府公共组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。

社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。

民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育馆等。据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达万家，民办非企业单位达万家。

①王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理，2001，5：32—36

事业单位是中国特有的，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物资生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。①

国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性。国外的非营利组织相当于中国民间的社会团体和民办非企业单位两种形式。中国的非营利组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。

二、非政府公共组织产生发展的原因

非政府公共组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非政府公共组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。

社会原因：主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。非政府公共组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。非政府公共组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非政府公共组织转移，也是与社会自治分不开的。

经济原因：非政府公共组织的迅速发展通常被认为是对市场失灵、政府失灵的一种反应。非政府公共组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。

特定的时代背景：20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非政府公共组织有其优越性。最明显的例子是，美国里根政府和英国撒切尔政府将发展志愿团

①黄恒学：《中国事业管理体制改革研究》，1998年版清华大学出版社，第2页。

体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非政府公共组织兴起的一个显着结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非政府公共组织。20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非政府公共组织。

三、非政府公共组织的特点

关于非政府公共组织的特点，美国约翰—霍普金斯大学的着名学者莱斯特·萨拉蒙（Lester·Salamon）教授的概括比较全面。他认为，非政府公共组织具有以下7个基本属性：①

①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；

②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；

③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；

④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；

⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；

⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；

⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

我国非政府公共组织大体上也具有莱斯特·萨拉蒙教授所概括的上述7个基本属性，比如非营利性、非政治性和非宗教性，但严格来看，在组织性和志愿性方面，两

①王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001，5：32—36