对中小机场空管改革的几点思考

管为主其事，制为理其行。

空中交通管制是国家交通体系和社会公益事业的重要组成部分，是保障国家领空安全和航空事业健康发展的重要基础。

2007年12月13日，随着民航空管系统改革工作总结会在北京顺利落幕，标志着为期6年的我国民航空管体制改革取得了重大的阶段性成果，全国已形成了民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）三级管理、一体化运行，集中统一的民航空管系统。

空管系统资源得到了优化和整合，保障能力得到了全面提升。

从2008年初的特大雨雪灾害，到四川汶川地震，到北京奥运的顺利举行，空管系统举全系统之力，充分发挥一体化优势，有效保证了国家紧急危难之需。

空管系统以自身体制改革的成功实施，向党和人民交出了一份出色的答卷。

如果说，空管体制改革已完成了政事分开和一体化运行的阶段性任务，那么整合空管系统资源、全面提升空管系统保障能力将作为一项长期任务存在，考验着空管改革决策者的耐心和智慧。

相对于轰轰烈烈的空管体制的多年改革历程，同属于空管事业的中小机场空管管理体制，却要沉寂得多。

多年来，中小机场受困于建设资金的匮乏、运营的亏损，发展改革之路极其艰难，在其之中的空管事业也受其所累。

如何进一步将民航空管体制改革进行到底，正视中小机场空管体制现存的问题，是我们课题组长期思考和今天要研究的一个问题。

我们认为，践行空中交通管理体制、机制改革的创新之路，用机制创新、监控到位、优化配置、整体协调的理性思路，倡导建立一个安全、高效、和谐的空中交通管理体系，具有十分重要的现实意义。

空管体制改革的成果及后续的问题（一）空管体制改革的历程及成果空中交通管理体制的改革，最早可以追溯到20世纪90年代，伴随航空公司、油料、机场与行政性省局逐步脱钩，空管部门作为一支独立的管理系统，逐渐登上中国民航历史舞台。

1994年组建了民航总局空管局，1996年组建了华北、华东、中南、西南、东北、西北和新疆空管局，2002年，全国空管系统成立了30个空管中心（站），正式拉开了空管体制改革一体化的大幕。

2007年，民航总局正式下发了《民航空中交通管理体制改革方案》，中南、西南等7个地区空管局相继挂牌成立，民航空管系统形成了自民航总局空管局至空管分局（站）的垂直管理、一体化运行的管理体系。

2008年，民航局空管局不失时机地提出了空管系统"三纵三横"概念，即以民航局空管局运行管理中心、技术保障中心、气象服务中心为龙头，构建贯穿民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）的管制运行、设备保障和气象服务"三横三纵"的运行体系。

空管体制在渐近理顺的同时，空管体系内部也发生悄然变化。

尤其是进入新世纪后，空中交通管理体系建设进一步加快，通过引进技术、加强培训，稳步推行了以雷达管制为代表的空管成熟技术，RNP/RNAV、PBN、ADS-B、WGS-84坐标系、卫星导航与通信等一些国际上的先进技术也得到验证与局部推广。

实施了缩小最低垂直间隔标准（RVSM）。

北京、上海、广州三大区域管制中心的建设与投入使用标志着我国已经具备了先进空管系统集成和组织管理的基本能力。

中国民航空中交通管理事业的快速发展和进步已成为发展中国家自力更生建设空中交通管理体系的典型。

回顾整个空管改革进程，可以明显感知到目标明确、平稳有序、由点及面、效果突出是其最大特点。

经过一体化后的空管系统，发挥出了整合的效能，取得了一定的效果。

（二）空管体制改革后续需要解决的问题2002年，注定是我国民航发展史上最为引人注目的改革之年。

国家对机场进行了属地化管理改革，这是我国机场改革发展历程中的重要一步，也是机场管理模式发生重大变化的一年。

机场属地化的成功之处在于调动各方面的积极性，实现投资主体的多元化，实现机场快速发展和飞跃。

经过几年来的阶段性探索，机场困难已有缓解，但企业经营仍需改善，身在其中的空管事业仍然存在许多问题，阻碍着空管事业的发展、影响着民航的安全。

具体表现在：1.在人员素质方面：民航中小机场的人员待遇一般相对较差，民航院校毕业生，特别是相对紧缺的民航空管等专业学生一般不愿意到中小机场工作，这就造成中小机场空管专业人员进入的门槛低，业务水平不高，长期以往使得空管安全保障能力越来越薄弱。

其次，由于管理体制的变化，目前民航局及其所属空管单位都没有把属地化机场的空管业务培训纳入到相关培训计划中。

比如，中小机场空管单位一般还都实行程序管制，而民航空管局及其下属单位全部实行雷达管制，其培训也只是针对雷达管制，属地化机场业务人员长时期得不到业务培训，专业水平根本无法得到提高。

再次，属地化的中小机场在组织培训方面一是缺少资金，二是没有适用的培训材料。

根本无法进行有效的培训，这就造成中小机场空管人员业务理论和技能不仅无法提高，反而越来越差，随着民航的发展，中小机场的航班也在不断增加，所以民航安全保证面临越来越多的挑战。

2.在设备方面：民航中小机场的一些空管安全设施设备得不到及时的维护，出现严重老化的现象，达不到安全要求。

民航中小机场空管设施设备，通常只是在机场新建和扩建中配置。

目前多数中小机场所用的空管设备都是移交地方之前一直使用的。

随着时间的推移，设备开始陈旧老化，而中小机场没有能力进行更新，地方政府也无力投入更新资金，在设备保证上只能是得过且过，安全保证会越来越困难。

3.在管理方面：部分属地化民航中小机场的空管单位已随机场移交给了地方，随着改革的深入，中小机场逐步被大型机场、航空公司、地方的经济实体控股。

作为企业的中小机场，一旦形成片面的追求效益，民航规章标准将得不到很好的落实，安全保证也会随之下降。

所以，民航中小机场空管部门的安全管理逐渐成为民航安全系统的薄弱环节。

以上所及问题是民航非常严重的安全隐患。

近年来，民航中小机场空管单位虽然没有发生大的问题，并不是没有安全隐患或安全问题，而是因为这些中小机场一直以来都处在航班少、飞行冲突少的运行状态下，一旦航班增加，飞行量增大，这些问题就会立刻显现出来，发生不安全的事件也就不可避免了。

解决空管体制改革后续问题的路径及困难以上问题的解决已势在必行，但是通过什么方式解决，也是我们关注和思考的问题。

我们认为只有通过进一步深化空管体制改革的方式，将空管改革进行到底。

（一）解决空管体制改革后续问题的路径如何改革，才能提升中小机场空管保障安全，且不影响原有空管系统内部平稳态势？如何改革，才能实现责任与权利的平稳交接，而不发生相关方的争执和利益争夺？如何改革，才能实现投资、经济效益的匹配均衡？如何改革，才能实现同属空管事业的相关从业人员科学计量、同工同酬，充分体现公平和效率？这些问题，都随着政策未出而充满着未知和变数，但可以确定的是，如果中小机场空管实施体制改革的话，必将是一项非常复杂的系统工程，需要有改革的总体设计，更需要以"摸着石头过河"的渐进方式不断摸索，更需要不断开拓新的改革思路和改革勇气。

同时，我们认为，如果实施变革，必须发动相关利益关系者的积极参与，才能使这一改革能真正调动起相关从业人员的积极性和创造性。

（二）后续改革的难点预测1.人员方面的难度在后续改革中首先遇到的一个难题就是各相关者的利益问题。

在呼之欲出的中小机场体制改革面前，各相关利益单位和部门表现迥异，思想和认知千差万别，归纳起来，认识问题主要表现在：一是有急于求成的思想。

有的单位和部门想把长期以来空管体制积淀的问题通过这次改革一下子全部解决，改革方案"求大"、"求全"，不切实际，缺乏可操作性。

参照历史上所有成功改革的经验，在目标既定的前提下，必须坚持渐进性、连续性、阶段性的原则，必须要考虑到改革的复杂性。

相信此次在酝酿中的重大空管体制改革不仅仅是机构改组、人员变动的问题，如果不重视明晰责任、分类定性、定岗定员、资金运作、内部人事分配制度改革等各项改革工作的全面推进，将会对改革造成一定负面影响。

二是有畏难情绪和等待观望思想。

有的部门和领导认为目前中小机场空管体制存在的问题是多年形成的"慢性病"，解决难度很大，对改革缺乏信心，存在畏难情绪和等待观望思想。

我们认为，成功的改革从来都是顺势而为的，不应该存在着过于强硬的政府主导意识，只有在与改革最休戚相关的部门间达成协调和一致需求才是改革的最佳时机和契合点。

三是有"等靠要"的思想。

有些单位和部门看到了、听到了纷纷扰扰的中小机场改革热议后，"等靠要"的主观依赖思想严重，缺少自主意识，对关系到民航安全保障的空管设施设备的投入资金严重不足。

期待着空管体制改革能够早日到来，将历史欠账勾销，将保障风险转移。

这种等变革、靠政策、要资金的思想在目前情况下，极其不利于中小机场改革的顺利实施，甚至有可能造成在安全保障上的潜在隐患。

客观而言，此次中小机场空管体制改革确实存在着相当大的难度和阻力。

一方面是中小机场公司近些年来在空管事业上的投入太少、欠账太多，造成目前中小机场空管设备普遍老化、人心浮动，中小机场却仍要面临资金、人员和安全的多重压力，微薄的航班起降费和高额的空管设备支出与折旧严重不成正比。

很难期待机场公司能够正确对待空管事业的重要性和不可或缺性，相反视空管为包袱的思想较为严重。

另一方面，目前民航空管系统正面临着民航迅猛发展的态势，虽近些年在设备、人员的投入上不遗余力，但沉重的安全压力仍是空管系统相关领导头上的一把达摩克利斯之剑。

目前我国空管系统下属7个地区空管局、37个空管分局（站），其指挥航班架次占全民航的90%以上，而114个中小机场空管部门所指挥的航班架次占不到全民航的10%。

中小机场空管部门如果全数纳入民航空管系统中，在航班保障量上增长有限，但随之而来的各种棘手困难和问题交织，安全保障压力极有可能将原本处于稳步前进的空管系统运行变得步履沉重。

而激荡变革中所可能导致的各类不安全隐患更是主导变革的相关领导和执行者所不愿意看到的局面。

如何平稳变革，如何顺势而为，坚持一贯的主导思想而不失技术上的灵巧腾挪，应该也是决策者多予考虑的问题。

2.资金方面的难度保障空管体制改革所必须的前提条件是充裕的资金。

但是作为事业单位的空管系统，目前实施的"收支两条线"的财务政策，而用于基础建设和设备投入的资金来源相对单一，其主要组成部分是民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金，即所谓民航"一金一费"。

为配合2002年的民航体制改革，机场建设费的使用范围除直接用于民航基础设施建设外，范围又扩大至中小机场、支线航空、民航基础设施建设贷款利息以及特殊政策性航线补贴，空管系统项目占机场建设费的比重随补贴政策的实施而日渐减少。

例如，在2008年席卷整个世界的经济风暴肆虐下，民航局为确保航空公司能渡过寒冬，及时公布了应对金融危机的十项措施，其中包括返还国内航空公司缴纳的2008年下半年民航基础设施建设基金，免征2009年上半年民航基础设施建设基金，这两项就合计约40亿元。