税源专业化管理的现状及实践思路

税源专业化管理的现状及实践思路

税源专业化管理不是一个新命题，近些年来的税收征管改革基本上反映了税源专业化管理实践历程，比如征、管、查的分离体现了按业务性质管理的专业化管理思路，国税、地税的分设体现了按税种管理的专业化管理思路，税收风险管理则体现了按风险级别管理的专业化管理思路。每一次的变革，都赋予税源专业化管理新的内涵，极大地推动了税收管理水平的提高。当前，新一轮的税源专业化管理创新正在如火如荼地进行，以税收风险管理为导向，以信息管税为依托，以分级分类为主要内容，以纳税评估为手段的税源专业化管理模式已初步形成。本文拟从税源专业化管理重要意义及现状分析入手，结合基层税源管理实际，探讨税源专业化管理实践之路，以期对税源专业化管理实践有所裨益。

一、税源专业化管理的重要意义

随着经济全球化的发展，以及社会主义市场经济制度的初步建立，经济领域发生了深刻而广泛的变革，为适应这种变革，借鉴国际税收管理的先进理念和经验，探索实践税源专业化管理具有非常重要的现实意义。

（一）市场经济发展的需要。市场主体的变化，极大地增加了税源管理的复杂性、艰巨性、风险性。一是纳税人数量不断增多，纳税主体多元化。市场经济极大地解放了生产力，市场主体数量急剧增长，国有企业、股份制企业、私营企业、外资企业、个体工商户等各种所

有制经济竞相发展，传统的税收管理模式已凸显人力资源不足的矛盾，需要以推行税源专业化管理来破解这一难题；二是企业集团大量增加，组织结构复杂化。随着经济全球化趋势的加快，资金流动更加活跃，信息交换更加通畅，物流更加便捷，极大地加速了企业投资、兼并与重组，企业跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企业的管理层次与幅度增大，企业的组织形式和经营方式呈现多样化趋势，传统税收管理员属地管理模式，已不适应这种趋势，也需要以推进税源专业化管理来应对这一发展趋势；三是企业内部控制严密，财务核算复杂化。正是基于纳税主体的多元化与组织结构复杂化，企业财务核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，各种转让定价、资本弱化、跨区域资本运作等避税形式日益复杂，使得征纳双方信息不对称的矛盾更加突出，更需要以推行税源专业化管理来化解这一矛盾。

（二）税收工作要求的需要。随着时代的发展，促进纳税遵从的理念、依法治税的理念、信息管税的理念越来越得到人们的认可。税收工作也要与时俱进，从而适应治税理念的新变化。一是促进纳税遵从，要求我们推进纳税服务的公共化。美国前任国内收入局局长罗索帝在《绝处逢生》一书中指出：“绝大多数美国人是诚实纳税的，98%的税收都不是由国税局强制干预实现的。”我们已经建立了纳税人自主申报制度，税务部门应当顺应纳税人需要税收公共服务的诉求，成立专业的纳税服务机构，为“纳税人提供优质服务，帮助他们理解并履行税务职责，并在全体税务人中公平、公正地落实税法”；二是坚持依法治税，要求我们推进行政行为的法治化。随着依法治国进程的

加快，税收法律制度日益健全，纳税人的维权意识日益觉醒，税收执法专业性日益增强，税收执法的风险日益增大。根据分权制约的原则，规范执法程序，按税收业务流程推行税源专业化管理，可以有效防止税收权力的滥用，防范税收执法风险，提高税收执法的水平；三是实施风险管理，要求我们推进税收管理的信息化。新一轮税收征管改革的核心就是建立以风险管理为导向，以信息管税为依托的税源专业化管理模式。随金税工程的推进、税收征管信息的大集中，以及互联网和信息技术的发展，使税收风险分析与信息管税成为可能。税收风险分析指导下的信息管税，是一项专业性、技术性很强的工作，必须有专门的机构、专业的人员才能实现信息管税的目标，因此，推进税源专业化管理势在必行，刻不容缓。

（三）人力资源配置的需要。当前，一是人力资源总量不足。由于纳税人户数大量增加，基层一线从事税源管理工作的人员数量不足，特别是在经济发达地区，人员不足的矛盾更加突出，税源管理仍然是粗放式管理，疏于管理、淡化责任的现象还普遍存在，只有推行税源专业化管理才能有效缓解这一矛盾；二是人力资源配置不优。根据国家税务总局的统计，占全国2.31％的纳税户支撑着全国90％的税收收入，2009年，3680户大企业的纳税额占全国税收收入的50％。大多数的税务干部是在从事中小企业的税收管理，重点企业税源管理的人力不足，只有推行税源专业化管理才能实现人力资源的优化配置；三是人力资源质量不高。随着时代的发展、科技的进步、管理的创新，税务工作的要求越来越高，但税务系统普遍存在干部年

龄老化，对新知识、新技术掌握不够，缺乏高素质、高技能的专业人才。为了充分发挥每一个人的聪明才智，推进税源专业化管理，实现专才专用，人尽其才，才尽其用。

二、税源专业化管理的现状分析

（一）税源专业化管理主要做法。2010年，国家税务总局对开展税源专业化管理试点工作下发了指导意见，各地积极开展了税源专业化管理的探索与实践，取得了初步成效。一是按业务流程设岗。打破税收管理员划片管理模式，按业务流程确定岗位职责。比如，江苏国税将税源管理职责细分纳税服务、基础管理、风险管理三项，分别由纳税服务团队、基础管理团队、风险管理团队负责实施，实现税收管理权分离与制衡；二是按企业规模分类。打破市、县属地管理界限，按纳税人规模设置税源管理机构，设立大企业管理机构。比如安徽国税探索省、市、县局税源管理机构实体化，承担部分大企业的税源管理职能。江苏地税按照纳税人规模、行业设置税源管理部门等；三是风险多级分析。注重信息的采集、加工、利用，建立风险指标特征库，实现省、市、县的风险多级分析。比如，江苏国税实现省级风险信息自动生成、按户归集、自动排序和任务统一下达。安徽国税集中优秀人才组成风险监控分析专业团队。四是推行纳税评估。全面推行纳税评估，对纳税人申报的情况进行合法性与合理性审查，设置纳税评估岗，组建纳税评估团队，实施专项评估、重点评估和日常评估。比如上海税务局成立专门负责大企业的纳税评估机构；五是实行管理互动。成立税源管理领导小组，建立税收分析、税源监控、纳税评估、

税务稽查的税源管理互动工作机制。比如，宜昌国税建立了税源管理领导小组，组织专业评估团队，推行“四位一体”的互动机制，坚持按月召开互动工作会议。

（二）税源专业化管理经验启示。税源专业化管理的探索与实践，为下一步推进税源专业化管理工作积累了宝贵经验。一是确立了促进纳税遵从，提高征管质效的专业化管理目标。无论税源专业化管理的模式如何，都是基于纳税遵从这一前提，都是为了提高税源管理质效。在推进税源专业化管理的过程中，引入了纳税遵从的理念，创新和优化了纳税服务举措，促进了纳税人遵从度的提高，从而提升了税源管理质效；二是确立了税收风险分析，实施信息管税的专业化管理思路。试点单位都在税源专业化管理实践中引入风险管理理念，根据不同的风险级别采取不同的风险应对措施，将有限的征管资源用于风险大的纳税人。在税源专业化管理实践中，为了有效地进行风险的分析与识别，都十分重视利用信息技术，强化了信息的采集、加工、分析、利用，努力解决信息不对称的矛盾；三是确立了分级分类管理，推行纳税评估的专业化管理方法。对管理对象的细分是推行税源专业化管理基础。在税源专业化管理的实践中，基本确立了根据税源结构及其风险特点，按照纳税人规模、行业，兼顾国际税收等特定业务的分类标准。在分类的基础上，实行税源的分级管理，开展风险的多级分析，把纳税评估作为风险应对的主要方法。

（三）税源专业化管理存在问题。由于税源专业化管理尚没有统一的模式，虽然各地探索实践积累许多宝贵经验，但仍存在一些问题。