大城管模式下城市综合执法联动机制研究

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2010 年第 8期
总第 302 期
地方政府
核心 ; 第 三 个 层 面 是 开 发、 经 营 和 发 展 城 市 经 济 , 这 是 大 城管 ! 的保障 。 大 城管 ! 新理念 是一种 动力型 、人文 型、开放 型、发展型 的城 市管 理观 念 , 即 能协 调 城市 的内 部结构 、强化城市 的功 能和 性质 , 又能 促进 城市 社会 和人 类健康 的发展 , 实现 了 城 市 共 管、 信 息共 通 、责 任 共 担、 荣誉共 创、和谐共 享。 根据 2001 年贵阳市 政府办公厅 对贵阳市 城管局 ( 市城 市综合 执法局 ) 批准 的 行 三 定 ! 方案 ( 市 府办 发 [ 2001] 102 号 ), 贵阳市城市 综合执法 局与市城 管局 合署办 公 , 实 两块 牌 子、一 套人 马 ! 。根 据国 务 院法 制办 #关 于在 贵州省 贵 阳 开 展 相 对 集 中 行 政 处 罚 权 试 点 工 作 的 复 函 ∃ ( 国 法函 [ 2001] 134 号 ) 以 及 贵 州 省政 府 #关 于 在 贵阳 市开展 相 对 集中 行 政 处 罚权 试 点 工 作的 批 复 ∃ 行政处 罚权 的 行 政 机关 , 集 中 行 使 通 称 的 ( 黔 府函 [ 2001] 362 号 ), 贵 阳市 城市 综合 执法 局是 行使 相对 集中 7 + 1! 项 职 权。贵阳 市于 2002 年 8 月 25 日出 台了 #贵 阳市 城市 管理 行政执 法办法 ( 试行 ) ∃ ( 贵阳 市政 府令 第 111 号令 ), 将 综合执 法范围从原 来的 7+ 1! 项 职权 , 扩大 到 行 使建 设管理方 面违反文 明施工管 理规 定、 燃气 市场 管 理规 定的 行政处 罚权 ! 、 行使 城区河道 管理方 面由省 、市人 民政府 规定的 行政处罚权 ! 以及 形成 行 使民 政管理 方面 由省 、市人 大 民政府 规定的对侵 占道路及 公共场 所治 丧 的行 政处 罚权 ! , 10+ 1! 项职 责。因 此 , 贵阳 市 城 市管 理 具 备 大城 管 ! 时代。 随着 城管 ! 的 基础 , 初步 步入了 真正实现 按照 以建构 成。 大城管 ! 模式 下城市综 合执法的 大联 动 ! 功 能 , 构建城 市管理综 合执法的长 效机制。 整体 性 !、 相 关性 !、 动 态性 !、 有序 性 ! 、 大 城管 ! 模式下 城市管 理综 合执法 联动 运行 机制 简洁 可操 作性 ! 原 则 , 通 过技 术 手段 实 现互 联 互 通 , 可 模型 , 由一 级指挥系 统、二 级指 挥系 统与 功能 拓展 部 分构
大 城管 ! 模式下 城市管 理综 合执 法工 作的 全面
推进 , 贵 阳市城市 管理执法领 域的 许 多固 有问 题 得到 了有 效改善 , 一定范围 内进 行了 管理 权、审 批权 与 监督 权、处 罚权适 当分开的探 索 , 一定程 度上 解 决了 原有 执 法领 域的 多 头执法 、执法 扰 民 ! 问 题。但 贵 阳 市城 市 综合 执 法也 存在很 多问 题 , 专 业 性较 强 的综 合 行政 执 法 如环 境 保 护、 城市规 划等 , 造成 执法 低效 、缺乏 有效 的联 动 ; 行政 管理 链 条 ! 被纵 向切 割 , 即 原 由一 个部 门 统一 行 使的 行 政许 可权、日 常管 理权 与 行 政处 罚 权相 分 离 , 出 现相 互 脱 节、 监管失 控等新问题 。 三、 模型建 构 针对当 前执法部 门间 职能 交叉、 执法 空白 以 及执 法缺 乏有效 联动的现 象 , 根 据治 理与 善治 理论、 协同 理论 的管 理思想 , 大城 管 ! 模 式下 城市 管理 综合 执法 联 动运 行机 制模型 建构的宏 观思 路是 : 实行 管理 主体 多元 化 , 即 将城 市管理 的主体从城 管 ( 综合 执法 部门 ) 一 家 , 扩 展到 涉及 城市管 理职能的相 关部门 ; 建 立政 府 与公 民社 会 的良 好合 作关系 ; 将涉及城 市管 理的 各相 关职 能部 门工 作 , 按 照一 定的程 序和制度 规范 , 使其 协同 运转 , 有效 联 动。在 整合 相关职 能部门现 有资 源的 基础 上 , 建 成一 个全 面覆 盖、无 缝联接 、快速反应 的管 理服 务系 统 ; 并 将城 市管 理常 态下 的联动 机制 , 与 公 共 危机 状 态下 应 急联 动 机 制有 效 链 接 ,
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图 1
大城管 ! 模式 下城市综合执法 应急 与非应 急系统联动模 型图
图例说明 : 1. 一般事件和 突发 事 件会 因条 件 、 事 态的 演变 而相 互转 化 , 两种事态的处 理流程大 体一 致 , 只 是在 突发 事 件中 由于 事态 的不 确定性因素较 多 , 应 根据 事态 的级 别 , 启 动应 急 指挥 系统 , 并迅 速通过 城市服 务指挥中心 ! 调集 各相关部门进行 协同处置 。 2. 该系统中 , 城市应急服务 指挥中心 战时侧 重于 重大事 件的 协调 、 决策和 监督 , 平 时 侧重 于 应 急 事 件的 管 理 、 预 防和 监 测 。 部门指挥中心 , 如城 管指 挥中 心 、 公 安指 挥中 心 、 急救 调度 中心 等 , 则侧重于 对紧急 呼 叫 的快 速 反 应 , 先期 处 置 。 正 常状 态 下 , 系统具有服务 职能 , 提 高政 府的 公众 服务 水平 ; 出 现需 要及 时处 理的事件时 , 系统具Hale Waihona Puke Baidu应急 处理职能 。 3. 制度建设和 程序规范是一 个循环 往复的 过程 , 在实践 中需 要根据实际的 运作情况 不断 的完 善 , 以 逐步 达 到系 统运 行的 最佳 效果 。 4. 该协同模式 中 , 政 府指 挥 系统 与部 门指 挥系 统职 能分 明 , 各有重点 , 互 不冲突 , 有助 于发 挥各 职能 部门 的 积极 性 , 不 需要 重建综合性的 应急管 理组 织机 构 , 不 需要 调整 现 有行 政体 制 、 重 新理顺各部门 之间的关系 。
地方政府
大城管 ! 模式下城市综合执法联动机制研究
以贵阳市为例
张小明 曾凡飞
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[摘
要 ] 城市综合执法处于城市治理的末端 , 直接面对的是繁杂的社会矛盾 , 承担 的是政府执 法职能中最 艰难的部 分 , 也是社会矛盾的综合聚焦点 。 本文认为 , 需要运用 善治 !理论及协同理论 , 在 大城管 ! 模式下 , 探索城 市综合执法联动机制构建的宏观思路 、 主要内容及具体措施 。 通过 不断创新行 政执法协调 配合机制 , 努力 形成系统内 上下联动 , 部门 之间协调配 合 、 内 外互通 , 全社会 共同参与 , 运转高 效的综合执 法联动机 制 , 最 终实现城市综合执法从被动滞后到主动 快速的转变 , 从单兵出击到 协同作战的 转变 , 以实现城市 管理综合 执法的长 效机制 。 同时 , 将城 市管理常 态下的联动 机制 , 与公共危 机状态下应 急联动机制 有效链接 , 真正
* 本文系教育部人文社会科学研究项目 公 共危机 事件有效 治理的 长效机 制研究 基 于利 益表达 的分 析视 角 ! ( 项 目批准 号 : 09Y JCZH 006) 、 教育部哲学社会科学研究重大课题委托研究项目 维护高校安全稳定预防预警体系 ! 以及北京科技大学冶 金研究基金项目 危机 管理前沿理论与基础问题研究 !的阶段性成果 。
实现 大 城管 !模式下城市综合执法的 大联 动 !功能 。 [ 关键词 ] 大城管模式 ; 综合执法 ; 联动机制 [ 中图分类号 ] D631 . 43 ; D035 . 5 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1006 - 0863( 2010 ) 08 - 0072- 05 件的下发 是全 国相 对 集中 行 政 处罚 权 试点 的 一个 转 折 点 , 试点工作进 入规范化 阶段。 2002 年 , 以 #国务 院关于 进一 步推进相 对集 中行 政处 罚 权工 作 的 决定 ∃ ( 国 发 [ 2002] 17 号 ) 为 标 志 , 城 市 综 合 执 法 进 入 推 广 阶 段。 国 发 [ 2002] 17 号文件明 确 提出 , 实行 相对 集 中行 政处 罚 权的 领域 , 是多 头执法、 职责 交叉 、重复 处 罚、执 法扰 民 等问 题比较突 出 , 严重影 响执 法效 率 和政 府形 象领 域 , 主 要是 城市管理 领 域。根 据 试点 工 作的 经 验 , 由 国务 院 授 权 省、 自治区、直 辖市人民 政府决定 开展 相对 集 中行 政处 罚 的工 作 , 行驶通 称的 7+ 1! 项 职权 , 即包 括市 容环 境卫 生管 理、城市规 划管理、 城市 绿化 管理 、市 政管 理、环 境 保护 管理、工商 行政管理 、公安 交通 管理 等七 个方 面的 部 分或 全部行政 处罚权 ; 以及 省、自 治区、 直辖 市人 民政 府 决定 调整的城 市管理领域 的其他行 政处罚权。 二 、 大 城管 ! 模式 下 城市 综合 执 法的 有益 探 索 : 以 贵阳市为 例 大城 管 ! 内涵的第 一层面是 小城 管 ! , 即市 政、园 大 城管 ! 的基 大城 管 ! 的 林、环卫、 绿化等日常 的城 市管理 , 这是 础 ; 第二层 面是社区 建设、 社会管 理 , 这 是
大 城 管 ! 模 式 下城 市 综 合执 法 联 动运 行 机 制 :
一级指挥 系 统 : 在 整 体 上 , 应 采 用
协 同 模 式 !, 由
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一个政 府指挥中心 、多个部门 指挥 中 心和 更多 基 层远 程协 同终端 构成 , 信息 互联 互通 , 将多 个不 同类 型、 不同 层次 的指挥中 心和执行 机构通过 网络 组 合起 来 , 按 照 约定 的流 程分工 协作 , 联合 指挥、联合 行动。 二级指 挥系 统 : 在局 部 上 , 应 采用 授 权 模 式 !, 将 城市常态 下的便民 服务及 城市 管理 问题 处置 授权 给城 管局 ( 城 市综合执 法局 ) , 由城管局 ( 城市综合执 法局 ) 进行统 一调度 , 协同其他 联动 部门 共同 处置。 具体 为涉 及城 市管 理职责 的 直接 相关 部 门 ( 如 建设 、园 林等 ) 、涉 及 大城 管 ! 综合 服务 职 能 的 间 接 相 关 部 门 ( 如 公 安、 急 救 等 ), 大 城管 ! 综合 服 务间 接相 关 部门 的联 动 主要 是由 市 一级 的城市 服务指挥中 心负责统 一协调。 功能拓 展 : 在分别 实现 城市 应 急联 动、非 应 急联 动的 基础上 , 通过先进 的技 术手 段和 相应 的协 调机 制 , 建 立应 急与非应 急一体化 联动的组 织体 系 , 实现 应急 联 动系 统与 非应急 联动 系 统的 高 度整 合、 无缝 联 接 , 统 一指 挥 调 度 , 分工协 同 , 联合行 动 , 以 共同 应对 和协 调解 决各 种紧 急或 非紧急 的事件和问 题 , 真正实 现 联动 ! 功 能。 大城 管 ! 模 式下 的 大 其中 , 制度 规 范建 设 是关 键 , 程序 规 范 建 设是 软 件 保 障 , 联动平台 建设是 硬件 保障。 首先 , 只有 合理 的、可 操 作性 的制度规 范 建设 , 才 能有 效 避免 联 而不 动 ! 、 联而 慢 动 ! 的情况 发生。必须 通过立 法来 确定 城市 服务 联动 中心 的地位 , 确 立权、责、 利关 系 , 加 强各 相 关部 门的 协 调与 合作 , 这是 保证城市 综合执法 联动 运行 机 制有 效运 作 的一
一 、 问题的提 出 : 城市综 合执法的实 践演进 城管执 法大概经 历了从 城管 监察 ∀ 城 管 联合 执法 ∀ 城 管委托 执法 ∀ 城市 综合执法 的历程。城 市综合执法 的提出 , 源于 1996 年 10 月 1 日 实施 的 #中 华人 民共 和国 行政 处罚 法 ∃ 确立的 相对集中 行政处罚权 ! 制度 。我国 首先 选择 了城市 管理领域 , 作为开展相 对集 中 行政 处罚 权 的试 点领 域 , 即按 照法定的 程序将城市 管理 若 干个 行政 主 体的 行政 处罚权集 中起来交 由一个行 政主 体 统一 行使 。城 市管 理综 合执法是 城市管理 领域中的 一种 新 的执 法形 式。 目前 既有 相 对集中行 政处罚权 ! 称 谓 , 也有 城 市管理综 合执 法 ! 的称谓 , 在实践 中 似 乎 没 有 严 格 的 区 分。 例 如 广 州 称 为 #广 州市城市 管理综合执 法细则 ∃ , 而杭 州称 为 #杭 州市城 市管理 相对集中行 政处罚权 实施办法 ∃ 。 从 1997 年开 始 , 以 国务 院 对 北 京宣 武 区 的 批 复 为标 志 , 城市 综合执法 进入 了试 点的 启动 阶段 , 城市 综合 执法 正式诞生 。 2000 年 , 国务院办 公厅发布 了 #关 于继 续做好 相对集 中行政 处罚 权 试点 工 作的 通 知 ∃ ( 国 办 发 [ 2000] 63 号 ), 第一次 以国家规 范 性文 件 的 形式 , 明 确规 定 了相 对集中行 政处罚权 的内容。国 务院办公厅 [ 2000] 63 号文