由“八七扶贫攻坚计划”分析新时期扶贫政策(一)

由“八七扶贫攻坚计划”分析新时期扶贫政策(一)

摘要：文章首先从我国扶贫政策的演变入手，回顾了1978年以来我国的扶贫政策，然后结合“八七扶贫攻坚计划”这一具体案例，分析它在实际扶贫中所采取的具体措施、取得的成绩与不足及其对我国新时期扶贫政策的启示。

关键词：扶贫政策；八七扶贫攻坚计划

一、我国扶贫政策与管理的历史演变

自1978年农村改革以来，我国的农村贫困人口由于政府有针对性的扶贫政策和经济的快速增长而大规模减缓，扶贫工作取得了举世瞩目的成就。根据官方的贫困线估计，贫困人口从1981年的2亿减少到2006年的1700万。采用世界银行一天1美元的收入标准来算，同期贫困人口数量从4.9亿减少到7500万，即贫困发生率从1981年的49%下降到2006年的5.1%。我国的扶贫政策强调通过开发式的扶贫方式为贫困人口积累和转移资产，从而为他们提供更多的机会，这在很大程度上避免了纯粹的“救济式扶贫”。1979年以来的我国扶贫政策大致可划分为四个阶段：1978～1985年的农村改革；1986～1993年实施全国有针对性的扶贫开发；1994～2000年间实施的“八七扶贫攻坚计划”；2001～2010年间的新世纪农村扶贫开发纲要。

二、“八七扶贫攻坚计划”分析

在我国扶贫政策实施的四个阶段中，“八七扶贫攻坚计划”是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。1994年，党中央、国务院决定实施《国家八七扶贫攻坚计划》，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，开展大规模扶贫攻坚，力争用7年的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

为了完成“八七扶贫攻坚计划”，中央政府在总结1986～1993年间有针对性扶贫开发工作的基础上，提出了一整套综合性农村扶贫措施。这些措施侧重于通过为贫困人口积累资产而向他们提供机会。“八七扶贫攻坚计划”提出的主要扶贫措施包括：确定592个国定贫困县；中央的扶贫资源主要用于这些国定贫困县；明确提出省长（自治区主席）负责制，要求地方政府首脑对扶贫工作负总责；提出东西对口扶贫，要求北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省或区发展经济；明确各部门的责任，对所有与扶贫有关的部门都提出了明确的扶贫工作任务和责任；扩大和强化了部门定点扶贫，要求中央和地方党政机关及有条件的企事业单位，都应积极与贫困县定点挂钩扶贫；承诺随着财力的增长增加扶贫资金投入；调整资金分配结构，集中用于西部省（区）。

（一）“八七扶贫攻坚计划”的具体实施方法研究

为了保证“八七扶贫攻坚计划”的顺利完成，中央政府结合各地区的实际情况，采取了多种有效的实施方法，具体为：

1、以工代赈。“八七扶贫攻坚计划”中以工代赈项目资金占全部扶贫资金的23%，其主要目标就是利用贫困地区的富余劳动力资源为贫困地区兴建基础设施。以工代赈为贫困地区兴建了道路、水利、农田、人畜饮水、基本草场等基础设施，以及造林和片区治理等，同时为贫困农户提供就业机会和收入来源，从而提高农户的短期收入水平和长期发展能力。国家发改委负责制定以工代赈资金分配方案以及项目和资金管理有关规定。省、地、县政府都设立了以工代赈办公室以协调参与以工代赈项目的各个部门的工作。在这个过程中，投资的主要类型（如水利、道路）由中央和省政府决定。县政府选择参与项目的村子，村委会负责项目投资的分配（例如，把哪块地整成梯田）和劳动力安排。以工代赈的实施方法在管理上的一个特点是用实物的方式来支付工程成本。

2、部门扶贫。部门定点扶贫是指党政机关、企事业单位和社会团体利用自己的资源定点扶

持部分国定贫困县。其目的是动员政府部门、国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作，以补充中央的扶贫投入并利用各业务部门的专业力量进行扶贫。其最大特点是扶贫内容和方式与各部门的业务工作密切联系。例如，农业部在武陵山区的扶贫重点放在农业开发；卫生部在四川的扶贫重点是地方病控制和基层卫生医疗机构的建设；水利部扶贫的重点是提供人畜饮水、水土保持、小型农田水利工程、农村水利水电开发建设。

3、对口扶贫。地区对口扶贫是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的又一项措施，其目的是动员东部发达省市的力量来支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫。国务院扶贫领导小组在1996年全国扶贫工作会议上决定让东部沿海的13个发达省市分别帮助西部的10个贫困省和自治区，并做出了具体的帮扶安排。具体的帮扶方式主要有以下四类：无偿捐赠资金用于教育、卫生和其它基础设施建设；捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活；经济技术协作，例如利用发达地区的资金、技术、管理、市场和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营；人员的双向交流，发达省市派技术人员和青年志愿者到贫困省区提供服务，贫困省区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼，输送劳动力到发达地区就业。

4、国际机构扶贫。“八七扶贫攻坚计划”的实施使国际机构在我国的扶贫活动无论在规模、领域、覆盖区域都大幅度扩大了。国际机构在我国的扶贫方式各不相同。它们的活动覆盖了多数部门的各种不同类型的项目，包括小额信贷、小型基础设施建设、社区开发、环境保护、技术援助、能力建设和农村综合开发。世界银行因其资助的大规模的综合性扶贫开发项目而成为国际金融机构在我国扶贫的先锋，尤其是世行还通过技术援助来帮助我国政府提高扶贫的能力和效率。世界银行的扶贫活动尤其是它的西南扶贫和黄土高原水土保持项目也直接成就了“八七扶贫攻坚计划”。国际非政府机构的扶贫活动规模小而且形式多种多样，有的侧重于环保与扶贫的结合，有的重视社区开发和地方能力建设。

（二）“八七扶贫攻坚计划”的成果及存在的不足

“八七扶贫攻坚计划”通过其各类项目取得了许多重要的成果。专项扶贫贷款计划有力地推动了贫困地区的固定资产投资并提供了流动资金。以工代赈和财政扶贫资金则帮助贫困地区建设了大量的基础设施和文化、教育及卫生设施，同时在技术推广及农民培训等方面起到重要作用。部门定点扶贫和东西对口帮扶弥补了中央扶贫投资中对社会和人力资源发展投入的不足。民间组织和国际机构除了贡献出自己的资源外，还引进了许多新的扶贫理念和方式，增强了国内的制度能力，推动了整个扶贫方式的不断创新。

虽然“八七扶贫攻坚计划”取得了举世瞩目的成绩，但在具体实施过程中，仍旧存在需要解决的问题：

1、项目实施过程重硬件、轻软件。中央在扶贫攻坚的基本方针、任务和要求中明确指出“要坚持扶贫开发与计划生育相结合，控制贫困地区人口过快增长，尽快改变越穷越生，越生越穷的恶性循环状况。”但有些贫困地区，尤其是少数民族地区宽松的计划生育政策，使人口的增长率居高不下。如：宁夏回族自治区计划生育政策是“一、二、三胎制”，（汉民一胎，平原区回民二胎，山区回民三胎），使得贫困山区的人口出生率高居不下，据自治区建委人口调查，“八五”初期吊庄移民使9万人脱贫，但四年后原籍又新出生11万人，大于移民脱贫人数。如此下去，将难以使这里的人民彻底摆脱贫困。