环境监管执法的问题与对策

青岛输油管道爆炸事件
2013年11月22日，山东青岛中石化东黄输油管道泄 漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内 油气积聚遇火花发生爆炸。事故发生的直接原因是输 油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂、 原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后 ，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破 碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。由于原油 泄漏到发生爆炸达8个多小时，受海水倒灌影响，泄漏 原油及其混合气体在排水暗渠内蔓延、扩散、积聚， 最终造成大范围连续爆炸。事故造成62人死亡、136 人受伤，直接经济损失75172万元。
河南“污水灌溉麦田”
河南新乡造纸厂于2012年7月同当地村委会签订 了协议，用未经处理的造纸废水浇灌农田。面对采访 ：“这水浇出来的小麦，你们自己敢吃吗?”村民的回 答让人无语：“(嘿嘿)都卖给你们了。” 河南省环保厅近期在对部分地区涉水企业进行暗 访中发现，河南新乡一家造纸厂违规将部分未经处理 的废水直接用于灌溉麦田，造成环境污染。目前，这 家企业已被责令关停整顿。当地政府也对受污染麦田 进行实地丈量，确保麦子单独收割，不流入市场。
血铅超标事件
2Leabharlann Baidu09年、2010年多地曝出的血铅超标事件，在 2012年继续蔓延。1月，安徽怀宁县高河镇新山社区检 测出228名儿童血铅超标；3月，浙江台州市路桥区峰江 街道上陶村检测出172人血铅超标，其中儿童53人。浙 江湖州市德清新市的海久电池股份有限公司被曝造成332 人血铅超标，其中儿童99人；5月，广东省紫金县的三威 电池有限公司被曝造成136人血铅超标，其中达到铅中毒 判定标准的59人；9月，上海康桥地区25名儿童被测出 血铅超标。导致上述血铅超标的污染源，几乎全是蓄电 池企业。环境保护部2011年3月对388家铅蓄电池企业 进行督察发现，大多数中小企业存在各种环境违法问题 ，为此对铅蓄电池企业进行重点整治。其中因德清血铅 事件，对湖州市实施全面区域限批。
法律体系上，环保法律规范的冲突问题 执法行为上，环保执法观念、模式与行为
环保执法问题的根源分析
1.环保的文化渊源 2.环保的法治环境 3.环保的外在干预
二、环保执法共性问题的对策
（一）转变执法观念，提高全民环境保护意识；
（二）完善执法体制，健全环保法律政策体系，
（三）规范执法行为，改进环保监管模式手段；
环保执法的特征
环保执法具有法律上的强制性
环保执法具有行政行为一般效力
环保执法具有裁量性
环保执法具有主动性
环保执法具有有责性
环保行政执法的基本原则
1、环保行政法定原则：环保形式法治
—— 职权法定、法律保留、法律优位
2、环保行政均衡原则：环保实质法治
——平等对待、比例原则、信赖保护
福建省龙岩市上杭县人民检察院分别于2010年8月2日和9月13日以涉嫌环 境监管失职罪和环境监管失职、贪污罪对蓝勇、陈军安立案侦查，同年12月 13日侦查终结并移送审查起诉。2011年4月29日，龙岩市武平县人民检察 院向武平县人民法院提起公诉。 2011年7月3日武平县人民法院以环境监管失职罪判处蓝勇有期徒刑一 年，以贪污罪判处其有期徒刑六年，并处没收财产1万元，以受贿罪判处其 有期徒刑三年六个月，数罪并罚，决定执行有期徒刑九年，并处没收个人财 产1万元；以环境监管失职罪判处陈军安有期徒刑九个月，以贪污罪判处其 有期徒刑十一年六个月，并处没收财产7万元，以受贿罪判处其有期徒刑十 二年三个月，并处没收财产9万元，以私分国有资产罪判处其有期徒刑九个 月，并处罚金1万元，数罪并罚，决定执行有期徒刑十九年六个月，并处罚 金1万元，没收个人财产16万元。被告人提出上诉，2011年9月23日，龙岩 市中级人民法院二审维持原判。紫金矿业污染事件中，检察机关共查处环保 和安监部门5名人员涉嫌渎职犯罪，并最终被法院作出实刑判决。统观紫金 矿业污染事件中被查处的渎职等职务犯罪以及普通刑事犯罪情况，司法机关 对该案的彻查较好地体现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
福建龙岩紫金山金铜矿水污染案
2004年1月至2010年7月间，时任福建省龙岩市上杭县环保局局长 陈军安、副局长蓝勇不认真履行环境监管职责，对省控重点污染企业紫金 山金铜矿的日常环保监管工作流于形式，未抓好巡查监管等制度的落实， 对紫金山金铜矿铜湿法厂擅自将各溶液池加高增容、擅自将6号观测井与 排洪涵洞打通等违法行为未加以制止，且在省环保厅发文要求督促落实整 改的情况下，未按要求对整改情况进行跟踪落实和有效监管，致使整改不 到位，埋下严重安全隐患。 2010年7月3日，紫金山金铜矿铜湿法厂污水溶液池防渗膜因超负荷 运行破裂，9000多立方米含铜酸性废水通过6号观测井与排洪涵洞之间 非法打通的通道进入排洪涵洞后注入汀江，致使汀江水域水质受到严重污 染，造成上杭县城区部分自来水厂停止供水1天，养殖鱼类死亡370.1万 斤，损失达2220.6万元。 同时，为了网箱养殖鱼类的安全，当地政府采取破网入库措施，放生 鱼类3084.44万斤。事故发生后，被告人陈军安还组织上杭县环保局相 关人员配合紫金山环境监理站工作人员制作虚假的检查笔录应付调查。
3、环保行政正当原则：环保程序法治
——避免偏私、行政参与、行政公开
（二）环保行政执法面临的新形势
环保执法环境发生变化
环保执法任务日趋繁重
环保执法要求更加严格
环保执法监督呈多元化
全面推进依法行政和环保依法行政
社会法治意识与环保执法观念
（三）环保执法中存在的问题
环保职能上，经济发展与环境保护的矛盾
风险意识：
服务意识：
程序意识： 权利意识： 责任意识 证据意识
三、环保执法关键问题的应对
（一）环保行政不作为问题 （二）执法主体资格问题 （三）执法程序违法问题 （四）执法文书错误问题 （五）越权执法问题 （六）环保执法侵权问题 （七）执法法律适用错误问题 （八）执法证据收集问题 （九）自由裁量权滥用问题 （十）环保执行问题
一、环保执法现状问题与根源
（一）环保行政执法一般原理
（二）环保执法面临的新形势 （三）环保执法存在的突出问题
（四）环保执法问题的主要根源
（一）环保行政执法一般原理
1、行政执法与环保行政执法
2、环保行政执法的主要特征 3、环保行政执法的基本原则
行政执法与环保行政执法
行政执法
环境监管执法与执法风险的预防与规避
法治建设与依法行政的大环境与小气候 环境保护与经济发展：相生与相克
环保职权与环保权利：环保机关权力与相对人权利的均衡
没有救济就没有权利：权利保障的重要性 有法律义务必有责任：义务必须履行 法无授权即禁止与法无禁止即自由 法律意识与法治观念
（四）强化执法监督，提高环保执法的公信力；
（五）加强执法培训，优化完善环保执法环境。
环保执法观念转变与意识培养
“重管理轻服务” “重惩处轻预防” “重权力轻监督” “重实体轻程序” “重公权轻私权”
管理与服务并重 惩处与保护并重 权力与监督并重 实体与程序并重 公权与私权并重
谢云东、孙普伟玩忽职守案
案件事实:谢云东、孙普伟分别系河南省洛阳市环保局西工环保 分局环境监察科正副科长。二被告人在日常环境监管过程中,不认真 履行职责,致使卫纪良(另案处理)在辖区内非法开设的塑料厂长期违 规经营。直至2011年12月12日,该厂在加工处理一批红色染料的塑 料包装袋过程中,“红水”顺雨水管网流入涧河,涧河一夜之间被染成 红色,酿成“红河谷”事件。 诉讼过程:河南省洛阳市涧西区检察院于2012年6月25日对谢 云东、孙普伟以涉嫌玩忽职守罪立案侦查,同日取保候审。同年10月 9日,涧西区检察院向涧西区法院提起公诉。2013年5月21日,涧西 区法院判处谢云东玩忽职守罪,免予刑事处罚,判处孙普伟玩忽职守 罪,免予刑事处罚。 典型意义:谢云东、孙普伟玩忽职守案与云南昆明“牛奶河”案 件类似,河水无论是变白还是变红,都是非法排污的结果。在惩治犯 罪过程中,检察机关紧盯监管部门的责任,严查失职渎职犯罪问题。 通过案件查办,能够有效促进环境监管部门及其工作人员增强监管意 识,提高履职水平,共同把好环境保护关。
环境监管执法的问题与对策
主讲人：李煜兴
Li Yuxing
法学博士、教授、硕士生导师
2014年11月
讲义提纲
一、环保执法现状问题与根源
二、环保执法共性问题的对策
三、环保执法关键问题的应对 四、环保执法典型案例讨论评析
引言：环境监管执法概述
环境污染、环境监管与环境监管执法 执法依据、执法主体、执法行为与执法责任
四、环境监管执法的执法风险应对与预防
行政法律风险
刑事法律风险
环境监管失职罪
江苏镇江水污染事件
2012年2月3日中午开始，江苏镇江市 自来水出现异味，镇江自来水公司最初的解 释是“加大了自来水中氯气的投放量”，但 其后两天，镇江发生了抢购饮用水风波。2 月7日，镇江市政府承认：水源水受到苯酚 污染是造成异味的主要原因。相关部门调查 发现，曾停靠镇江的韩国籍“格洛里亚”号 货轮有排放污染源的重大嫌疑。3月，镇江 市自来水公司正式向法院起诉该货轮。
环保行政执法
环保执法是国家行政机关重要的执法活动之一,它是指国家环保机关
及其工作人员依照法定职权和程序,将国家环保法律法规适用于相对 人及其他管理相对人的一种具体行政行为。
环保执法是通过环保机关行使不同的管理职权来实现的。国家通过
制定、颁布一系列有关环保管理的法律法规，形成众多的、有机联 系的环保法律规范。环保执法权的行使过程就是环保执法的过程。
环保行政执法
行政执法
行政执法与行政立法和行政司法相对应，是指行政机关直接实 施法律、法规的管理行为的总称。 ——广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的 一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行 政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。 ——狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执 法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体 对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。 ——”行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出 的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行 政确认等直接影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体 行政行为。“
广西龙江河镉污染事件
2012年1月15日，因广西金河矿业股份有限 公司、河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂违法排放 工业污水，广西龙江河突发严重镉污染，水中的镉 含量约20吨，污染团顺江而下，污染河段长达约 三百公里，并于1月26日进入下游的柳州，引发举 国关注的“柳州保卫战”。这起污染事件对龙江河 沿岸众多渔民和柳州三百多万市民的生活造成严重 影响。截至2月2日，龙江河宜州拉浪至三岔段共 有133万尾鱼苗、4万公斤成鱼死亡，而柳州市则 一度出现市民抢购矿泉水情况。事发后，肇事企业 的10名责任人因涉嫌污染环境罪被逮捕。
2013年“雾霾”
2013年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（
区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。
报告显示，中国最大的500个城市中，只有
不到1%的城市达到世界卫生组织推荐的空 气质量标准，与此同时，世界上污染最严重 的10个城市有7个在中国。
上海松江死猪事件

2013年3月上海黄浦江松江段水域大量漂浮死 猪的情况，2013年3月10日向上海市农委及松江区 相关部门了解了最新进展：已打捞的死猪数量超过 了1200头。这些死猪基本来源于上海的上游地区。 上海加紧协调黄浦江上游周边地区，调查死猪来源 ，以从源头上制止死猪不规范处置行为。上海市水 务局表示，松江当地的自来水水质“数据正常”， 符合相关标准。黄浦江死猪事件中的死猪数量又有 增加，截止3月20日，上海相关区水域内打捞起漂 浮死猪累计已达10395头。