公共行政的精神 弗雷德里克森

《公共行政的精神》读书笔记

2007级行政管理

在导言中，作者讲述公共行政面临的一个挑战，即理解并清楚地表达职业的公共服务与公民之间的关系。在当代公民组织起来是为了形成各种利益集团向政府施加压力，已不是以前那样充满活力的组织起来为了解决社会问题。并介绍了现在公共行政精神的寓意，即在公共行政中我们做什么和为什么要这样做，表明当代公共行政的价值和信念。作者认为公共行政是既要关心效率与经济等问题，但现在更重要的是在公共行政中的政策运用实现社会公平与正义。

第一部分治理、政治和公共

作者从当代一些主流观点出发，批判性的指出这些观点在公共界定上的错误性，从而得出公共行政中的公共的直正含义。作者以下五种作为批判观点：第一：公共是利益集团（多元主义的观点）；第二：公共是理性的选择（公共选择的观点）；第三：公共是被代表者（立法的观点）；第四：公共是顾客（服务提供的观点）；第五：公共是公民的观点。弗雷德里克森指出他们没能认识到公共问题的复杂性，也没有认识到专业知识和领导的关键作用，更没有认识到激励公众参与的问题。像巴伯指出的这个建议具有乌托邦的成分。优点在于它认识到通过大家共同关心的共同的利益，有强化和崇尚公共精神的潜能。他指出公共行政的公共理论的构成要件有四个，第一是它必须是建立在宪法的基础之上的，政府的合法性和政府官员的合法化都应该是受制于比多数决策原则更高的原则，即宪法的秩序。第二是品德崇高的公民，这种公民的品德崇高应该具有对公共政策正确的判断能力和有国家价值是真实和正确的信念，以及公民能够承担个的道德责任，最后是公民应具有的操守，即容忍和宽容。第三是对集体的和非集体的公共的回应，不仅仅要致力于效率和经济，更要致力于社会的公平。第四是乐善好施与爱心，这是公共行政的目的。

弗雷德里克森从美国宪法、立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治、代理的政府政治这六方面来分析美国的政治背景。他认为美国宪法是一具有明显的麦边逊主义的色彩，是一个分权的宪法。立法政治现在则是法院、立法委员会、行政机构、利益集团的四边形。行政首长政治则是政治分赃。利益集团则是政治候选人的经济上的支持，是一种新形的政治分赃。媒体政治是一把双刃剑，既能夸大政治，又能暴露政治。代理的政府政治是以一种契约外包的形式出现的。弗雷德里克森从这六个方面分析了它们对行政带来的不同程度的影响，对政治的分赃制的批判和对代理政府可能出现的问题的分析。

弗雷德里克森说明了在以上政治背景下的公共管理机构应该具有行政价值，这个行政价值应该包括政治中立，业绩选任，专业化，利用信息分析公共政策问题，为研究政策连续性保存记录，工作伦理意识，职业道德，建立在效率和经济基础上的决策公正性。并分析了《公共行政的精神》的政治理论的特征：第一，宪法中要有明晰可鉴的命令规则和稳定一致的政策；第二，立法含义和执行要清晰明确；第三，专家和专业人员是有效行政政治的基础；第

四：在政府的代理政治中政府部门要对代理机构更多的负责；第五，要求公共行政者保持政党中立的原则；第六，公共行政管理者要加以保证公众的权利；第七，公共行政管理者要充当润滑油的作用，充当公众与政府部门的讨价还价的作用。

弗雷德里克森通过对治理的描述和治理定义来指出作为治理在公共行政中的优势与不足。他指出定义治理包含的四种含义：第一，治理包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。第二，治理包括了对多元组织或网络的互动模式的描述。第三，治理与现代公共管理研究的趋势有关。第四，治理意味着合法性、重要性和为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献。然后弗雷德里克森指出治理有两个方面的问题：第一，治理强调的是组织间的协作，强调企业家式的创造力和试验与冒险，它不强调组织管理中的秩序、预见力、稳定性、责任和公正。第二，治理是作为一种改革理论，一种改善公共行政的良策而提出的，而改革的建议往往容易言过其实或过于夸张。并且治理可能成为民选的行政首长在政治上得到公众支持的一手段，也可能造就一支对公众缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。最后弗雷德里克森指出治理不仅需要强有力的政治组织，同样也需要强有力的行政组织。但还必须注意不能把组织机构削弱到以至于失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。

第二部分公正的问题

这一部分从行政自由裁量权的问题开始进行讨论，从哲学层面阐述了柏拉图和亚里士多德有关法律的适用性进行的争论，弗雷德里克森支持的是亚里士多德的观点，认为法律是具有普通的模糊性，每次事件对法律的运用都应该是对法律的进一步阐释，而不是柏拉图所讲的只是法律的简单运用，因为每一次的事件都是有不同的背景作为支撑的。

弗雷德里克森也指出行政官员不应该是政治中立的价值标准作为准则，而应该是以社会公平作为政治的价值标准。他反对绝对的法治，认为行政中的自由裁量权是人们运用社会公平的领域，也是公平精神得以发展的领域。因此，行政人员在行使行政时所拥有的自由裁量权则是法官们促进公开、正义的前提，而政策制定则是实现社会公平的基础。他认为实现社会公平除了在政策制定上的体现外，还应该采取平等的政治对话和信息的及时公开和关注社会弱势群体。

弗雷德里克森首先论证了行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。其次，他分析了社会公平这个主题，他认为要实现社会公平应该是以单纯的个人公平即一对一的个人公平关系作为最基础的实现前提，不应该只停留在分部化的公平和集团的公平。最后，弗雷德里克森继而阐述了公共行政中的代际公平的概念。他认为无论现代从环境资源还是道德和伦理责任方面，还是政策体制方面我们留给后代的不应该是更糟，而应该是更好。考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。

第三部分公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施

弗雷德里克森认为人性到底是善还是恶是不可能去证明的，在公共行政中的官员也是一样的，他认为由于环境和工作的性质不同，善恶的标准也是不同的，而且不同的环境会促使

人走向不同的方向。并且人们对于政府官员或行政人员是有严格的标准和很高的道德期望，而这些是在政府组织内通过教育、思考和分析是可以提高的。他还认为价商业部门的人员去担任行政官员可能更容易破坏政府道德。弗雷德里克森认为作出符合道德的决策中的对与错是很难分辨的，是有弹性的，因此，应该把公平、平等和善行作为最高的道德准则。并且他认为政府企业化的管理是会弱化行政的能力，加强政治的控制，这样的结果将会导致腐败的增加而不是减少。因此弗雷德里克森是批判政府企业化的管理，他认为这样将会使行政处于一种空心的状态，而且会使公平、正义和善行得不到发展。最后还提出了未来对于行政伦理的研究应包含的任务：行政伦理中的对错是随着人们所处的环境的变化而变化；还应该研究不同环境对于行政道德的不同标准和行为；应该研究行政对于程序和管理控制的方法和幅度对官产生的影响；研究教育和训练对提高政府道德的实际效果；应该评估民营化政府对政府腐败和道德的影响；应该研究自由裁量权的减少对行政绩效和行政伦理的影响。

弗雷德里克森研究了人们为什么普遍会对政府和行政的道德和效率等产生怀疑，而对自己接触过的政府官员持有很好的评价，这主要是政府官员或行政官员通常对对自己有公共舆论的熟人或邻居采取关心的态度，而对跟自己有远距离的人不关心，不太负责，这就是距离悖论。因此他提出行政人员应该以提高对远距离的人公平的服务为最大的美德。弗雷德里克森还认为由于政府在这结问题前面提出种种改革是会以牺牲道德为代价，但他还是很乐观的认为这些将来对政府行政能力的提高是会得到重视的。他认为这些都会被未来的人们所注意和改革的。

弗雷德里克森认为政府不应该就只重视实用主义，而不重视理想主义，他认为乐善好施的爱国主义虽然是理想主义，但它可以使我们迎接所面临的挑战并改变和影响现时代功利的现实主义。理想是人的精神的王国，是人所寄托和依附的领域，是人产生信念和追求，而不至于产生绝望和悲观。弗雷德里克森讨论了作为代表性公民的公共管理者，他认为作为代表性公民，公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威，即高公民精神和高行政管理。