元代中央与地方财政关系述略

秦汉以降，中央与地方的财赋分配关系，随着国家集权统一或分裂割据的发展大势，经历了或聚财于中央，或藏富于地方的曲折变化过程。元王朝的政治体制是蒙古草原游牧君主制与汉地传统的封建中央集权制度的融合体，又兼行省、宣慰司、路、府、州、县等地方行政建置多达五、六级，有元一代中央与地方的财政关系，呈现出与以往封建王朝不尽相同的新情况。关于这个问题，中外学者迄今尚无认真的研究。笔者拟从路府州县的赋税征收和支用，行省在中央与地方财赋分配中的作用等方面，作如下较系统的探讨。 （一）路府州县的赋税征收和支用权限 在元代路府总领逐级科敛的征税体制下，税粮、科差及部分课程等，大都以路府州县为单位，规定数额，强制完成。元廷不仅规定路府州县“非奉朝省明文，不得骚扰科敛百姓，”各地因水旱等自然灾害蠲免钱粮，通常也是以皇帝诏书等形式颁布的。田赋增加等，多取决于朝廷的政令。在行省所辖区域内，行省也有权调整路府州县的赋税数额。行省对所属路府州县的赋税额，或许多半限于高低上下，此增彼减的调整权。若是蠲免税额，估计行省应咨请中书省批准，才能合理合法地付诸实施。至于路总管府一级的官府，是没有权力减免所辖民户税额的。越权行事，朝廷就会“罪其专檀”。 所谓逐级科敛，就是在路总管府总领的前提下，实行中统初规定的“府科于州，州科于县，县科于民。”各级地方官府均由“管民正官董其事”。自中统初，路府州等向下属官署及民户“催督差发”，还要同时颁发信牌、文字作为凭据。官府事先准备带有编号的信牌，遇有“科催差发’时，“随即附簿粘连文字，上明标日时，定立信牌回日”。下属官署接到信牌及文字后，按照规定的期限，“本人赉擎前来赴总管府当厅缴纳。”路府州县管民官通常以科敛赋税为政务之首。“民户安，差发办，乃为称职。”科税“漏落”不实，要治罪。尤其是“刷出漏籍等户”，“并不申报上司，私下取敛差发”的官吏，更要受到监察官的纠劾处罚。征税之前，有些地方还“先取管民官甘结文字”。届时不能兑现，依甘结文字问罪受罚。因“国家两税铢龠不可减，”“每岁将终”，有些路总管府“往往械系县长贰，俾之督税不少贷。民穷无可偿，官至质朝所授书籴粟补完弗惮也。”下级地方官身受械系，甚至典当官诰补完税额，足见其上逼下困，左右为难之窘态。县和录事司向民户征税，一般要颁发“花名印押由帖，仍于村坊各置粉壁，使民通知。”“差科皆用印押公文，其口传言语科敛者，不得应付”。县衙科敛文字“下乡如火速”，百姓亏粮欠税，要挨“官棒”。有时不得不鬻卖子女，以偿官税。 需要指出的是，路府总领，逐级科敛的方式，主要适用于税粮、科差及课程中的酒醋课、商税等。课程中的盐课、茶课两项大宗榷卖，除世祖至元二年后的短暂时间外，绝大多数情况下朝廷是委付直属于中书省或行中书省的

大都河间、山东东路、河东陕西、江淮、两浙、福建等都转运盐使司等，代表中央直接负责征收或榷卖。据说，各都转运盐使司在所掌盐课及茶课的区域内，“总管府、州若县承命不敢少后。”相当多的“州县奉盐司甚谨，颐指气使，辄奔走之。”有些实行盐引制的地区，岁终都转运盐使司将卖不出的食盐强行摊派给附近城乡，“督责州县，临逼百姓，追征食盐课钞。”有的都转运盐使司下属的提举司“所司办盐裁三分之一，其二分则驱迫州县。”在实行“计口受盐”的地区，盐课“皆勒有司征办，无分高下，一概给散。”各路州的盐课引额是由都转运盐使司决定的，路及直隶州几乎完全仰其成命办理。办完后，又如数上缴，不得亏欠。由于都转运盐使司等所办盐课、茶课是国家财政收入的大宗，直接归中央及行省掌握，由于元代财政高度中央集权，路府州县完全服从于中央而几无独立性，在盐课等办集过程中，路府州县唯都转运盐使司等马首是瞻，就不足为奇了。 [!--empirenews.page--] 唐宋时期，地方官府的财赋支用权限，大体采用了两种截然不同的模式。中唐以后，实行两税“上供、送使、留州”的三分制，不仅规定了中央与地方在财赋占有方面的得益定额划分，而且，“两税之法，悉委郡国。”地方官府享有较大的制税权或配税权，还可以较机动地支配“送使、留州”的数额，“任于额内方园给用。”两宋完全改变中唐以后的体制，对地方官府采取“制其钱谷”的政策，各州赋税收入除日常给用外，凡钱帛之类一概“辇送京师”，致使朝廷“财力雄富”，“外州无留财”，“外权始削，而利归公上”。各地财赋支用，完全听命于朝廷三司使等。 元朝在路府州县财赋支用权限方面，沿用了与赵宋王朝类似的政策，一直对路府州县经费支出和公帑钱谷出纳等进行严格的管制。通常，路府州县官署日常办公经费，数额固定，多来自本地赋税中的一小部分留成。因诸王部民留驻等，个别路及直隶州赋税收入有限而开销较大，其经费或由朝廷给赐颁发。其它多数路府州县不能享受此类待遇，日常办公经费严重不足。如世祖至元年间，临潼县衙“经用官给缗钱三可支一。”在负责征集税粮、科差及一部分课程过程中，路府州县管民官是可以暂时掌握相当可观的一部分财赋的。路总管府所属，也有仓库官的设置。估计路府州县所征财赋多半是先汇集、储存于路及直隶州所辖仓缴，然后再解运行省或朝廷。但是，正如虞集《平江路重建虹桥记》所言：“今日之制，自一钱以上，郡县毋得擅用府库。”路府州县官吏对所经办的财赋，对暂时存放在路府仓额中的钱谷，是没有独立支用权的。“经费不赀，帑藏有数”，地方官不敢擅自动用属于国家的府库帑藏，为满足本衙门费用之需，只得暗中向百姓征敛。世祖至元中期，成都路非法科敛收贮的“羡余米”就多达五千石。临撞县国家规定的经费仅足三分之一，“余悉赋之民”。为防备上司和监察官的纠

劾，官府私自征敛，往往不颁发符信公文。这样一来，胥吏“旁缘为

奸，胁持巧取”，又给境内庶民百姓造成很大的骚扰。 路府州县经费

缺乏，财赋支用权甚小，使各地水利交通及官衙公廨等兴修的费用筹

措，成为十分棘手的事情。元制，“役不可擅举”，若有工役造作，必

须事先禀报请示行省，乃至朝廷，获得批准，并拨给经费。行省在路府

州县官吏动用公帑时的批准权，甚为重要。路府州县官吏必须遵照其命

令行事。某些情况下，行省只批准造作项目，“官不给钱”，不拨付经

费钱款。地方官府“视公帑一钱莫敢动。”即使是奉上司撤文兴办工役

造作之际，因申请官费“烦文书，迟岁月”，一些路州官不得不自筹款

项，命富民出钱粟，贫民出力役。有的则依赖官营高利贷“规运子

钱”解决。类似这样的工役造作虽然“官无毫米之费”，但对州县民力

耗用颇多，筹措举办并非易事。姚隧曾说，在工役造作方面，庙学容

易，官府艰难。庙学兴修，有朝廷诏令严饬，有学田贡庄资助，还可

以“责使”儒户出钱“佐力”。官府则不然。“府无公须，山虞泽衡，

皆有例禁，财无所于取也，民不敢擅征而役也。”姚氏的说法，大体反

映了当时路府州县财赋支用权微小，受制于人，囊中羞涩的状况。另

外，官府经费匿乏和官吏不得擅自动用钱粮，也给各地的灾荒赈济带来

了麻烦。灾民“嗷嗷仰给”，官府却“卒无以应之”，“遂至鬻子卖

妻，轻则为道路之流民，重则为原野之饿莩”。 [!--

empirenews.page--] 元朝廷对路府州县财赋收支的管制，还表现在严

格实行岁终上计和钩考理算。 上计，战国官僚制建立之初就已有之。

元代财赋高度集中于中央，路府州县支配权甚小。岁终上计，遂被赋予

一些新的内容和含义。路府州县的上计，分为中书省直辖区腹里和各行

省两种情况：世祖中统元年（1260年）十二月初一，中书省曾“集诸路

计吏类校一岁簿账”，当是较[1][2][3][4]下一页 早的腹里路总管府首领官等赴中书省的财赋上计。而后，各路及直隶

州“计吏岁一诣省会之”，成为定制。行省所属路及直隶州的上计，与

腹里内容大致相同，只是按规定增加了“各处正官”每季度“照勘”和

赴行省上计时行省官吏“稽考”虚实等细节。由于行省接受所属路及直

隶州的上计，大体是代中书省行事，所以，上计稽考完毕，行省又需

要“总其概，咨都省、台宪官阅实之”。岁终上计之外，路及直隶州官

吏有责任随时将本衙门的财赋收入情况申报行省。发现累年“未申除钱

粮，虚作实在，为数巨万”，也申报行省“销破”。上计和稽考财赋

时，行省官员有权适当惩罚路州官吏。 理算和钩考，形异而义近，都

是清查检核财赋的意思。蒙元较早的清查检核财赋，当是宪宗七年

（1257年）的阿兰答儿钩考。元朝建立以后，经常不定期地派遣官员分

赴各地，对路府州县掌管的财赋进行理算钩考。世祖中统初，中书省