如何理解和适用解除查封扣押的相关规定

如何理解和适用

解除查封、扣押的相关规定

查封、扣押行政强制措施，是行政机关办理行政案件经常用到的执法手段。《行政强制法》第二十七条作出了明确规定：“行政机关采取查封、扣押措施后,应当及时查清事实,在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。……应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”但在食品药品的具体办案过程中，如何合法地适用解除查封、扣押，对依法行政和依法办案有着非常重要的影响。笔者在对《食品药品行政处罚程序规定》（总局令第3号，以下简称《程序规定》）的学习过程中，发现《程序规定》中对如何运用“解除查封、扣押”的规定并不是很明确。为此，我想就如何理解和适用《程序规定》中的解除查封、扣押谈谈个人粗浅的认识。

一、对《程序规定》中“查封、扣押”概念的理解

（一）《现代汉语词典》对“查封”一词解释为“检查以后，贴上封条，禁止动用”。“扣押”一词解释为“拘留、扣留”。可见查封、扣押为一种强制措施。

（二）在《程序规定》中，查封是执法中将场所、设施或者财物封闭起来，封存在原地，粘贴封条，保持物品原有的状态。扣押是将涉案设施、财物转移到其他的地方封存，并不一定带回执法部门，可以由执法部门选择合适的地方存放，但是执法部门对扣押的设施、财物负责；扣押是行政机

关为了取证或者防止当事人转移设施、财物而强制扣留当事人的设施、财物，限制当事人占有和处分其设施、财物的措施。

对大型生产设备一般使用查封，一是设备不方便拆卸，二是为了保持生产的状态，有利于检查。对于有特殊存放要求的涉案物品，扣押到其他地方不利于物品存放时应使用查封。查封与扣押都是强制性措施，当事人不得擅自启封。

二、对《程序规定》中“解除查封、扣押”概念的理解

（一）《现代汉语词典》对“解除”一词解释为“去掉；消除”。可见解除查封、扣押是为去掉行政强制。

（二）《程序规定》第三十条第四款：“符合行政强制法第二十八条规定的，应当解除查封、扣押。”《中华人民共和国行政强制法》（2011年主席令第49号，以下简称《行政强制法》）第二十八条第一款：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。”

三、对如何适用“解除查封、扣押”的理解

根据《行政强制法》第二十八条第一款的规定，出现五种情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定，不得拖延。

（一）行政机关采取查封、扣押措施的目的是调查当事

人的违法行为。如果行政机关查明当事人的行为不构成违法，则行政机关失去了查封、扣押涉案场所、设施或者财物的事实依据，故应当解除查封、扣押措施。

（二）查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。行政机关经过调查，即使认为当事人的行为构成违法，但如果查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关，就属于查封、扣押对象错误，应当解除查封、扣押措施。

（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押。如果行政机关已经查明当事人的违法事实，且已经对当事人的行为作出实体决定，则查封、扣押措施就失去了本来的意义，应当予以解除。

《程序规定》第四十一条：“除依法应当予以销毁的物品外，食品药品监督管理部门对依法没收的非法财物，经分管负责人批准，依照行政处罚法第五十三条规定予以处理。处理的物品应当核实品种、数量，并填写清单。”

《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收和非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”

（四）如果查封、扣押的法定期限届满，即使行政机关尚未查明案件的事实，也应当解除查封、扣押措施。这样规定是为了防止行政机关怠于履行职责，违法变相延长查封、扣押期限，侵犯当事人的合法权益。查封、扣押期限包括延长的期限共计60日，但在案件办理中确实存在部分案件在60日内尚不能办结，行政机关变相延长查封、扣押期限的行为仍然存在，笔者认为有待于探讨和法律的完善。

（五）出现其他不再需要继续采取查封、扣押措施的情形时，行政机关也应当解除查封、扣押措施。（在下面第四点叙述）

四、对出现其他不再需要继续采取查封、扣押措施的情形怎样理解

笔者认为有以下情形：

（一）食品药品监督管理部门之间的移交或移送

食品药品监督管理部门之间虽然属于一个系统的执法部门，对违反食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械管理法律、法规、规章的单位或个人都有权实施行政处罚，但是如果案件移交或移送后，执法主体就发生了改变，单位名称不同，有的在同一行政区域，有的不在同一行政区域；案件移交或移送部门就失去了对涉案场所、设施或者财物的控制权，接受案件移交或移送部门对涉案场所、设施或者财物采取何种措施还应另当别论。所以应当解除查封、扣押措施。

（二）食品药品监督管理部门与其他相关行政管理部门之间的移交或移送

食品药品监督管理部门与其他相关行政管理部门显然不属于一个系统的执法部门，如果案件移交或移送后，执法主体也发生了改变，前者就失去了对涉案场所、设施或者财物的控制权，后者对涉案场所、设施或者财物采取相适应的控制措施。所以应当解除查封、扣押措施。

（三）食品药品监督管理部门与司法机关之间的移送

《行政强制法》第二十一条：“违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。”

《程序规定》第十四条第二款：“公安机关决定立案的，食品药品监督管理部门应当自接到公安机关立案通知书之

日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办结交接手续；对涉案的查封扣押物品，还应当填写查封扣押物品移交通知书，并书面告知当事人。”

笔者认为当事人的行为涉嫌违法，行政机关在将案件依法移送司法机关查处的时候，应当解除查封、扣押措施，将被查封、扣押的物品一并移送司法机关处理。

同理，食品药品监督管理部门与司法机关显然不属于一个系统的执法部门，如果案件移送，执法主体也发生了改变，前者就失去了对涉案场所、设施或者财物的控制权，后者对涉案场所、设施或者财物采取相适应的控制措施。而且司法机关与行政机关执法手段差别较大,如当场开列查封、扣押清单由侦查人员、见证人和持有人签名或者盖章，经查明确