劳动与社会保障法论文

劳动与社会保障法学论文之——

我国社会保障法的历史沿革、现存问题及未来展望

我国社会保障法的历史沿革、现存问题及未来展望

摘要：建立一个健全的社会保障法律体系是一个艰巨而复杂、庞大的立法工程，需要有完善的社会主义市场经济体制及一定社会经济发展程度作为立法基础，还要有社会保障法制定所需的种种条件，不是短期内可以做到的。但作为远期目标，应该是我国实现依法治国的一个组成部分。

关键词：社会保障；社会保障法；历史

一、我国社会保障法的历史沿革

1．新中国成立前的萌芽时期。

在旧中国并不存在全国性的社会保障立法，民国时期的国民政府和共产党领导的地区，制定过一些社会保险方面的法规或草案。如1929年国民政府广东建设厅劳动法起草委员会起草的《劳动保险草案》；1944年国民政府社会部拟定的《社会保险方案草案》，1948年东北行政委员会颁布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。这些社会保障法规为中华人民共和国成立以后建立劳动保险制度奠定了较好的基础。

2．建国初期到1965年的创立时期。

中华人民共和国成立后制定了一系列社会保障政策和法规，逐步建立了与计划经济相适应、以“国家全保、企业负担”为特色的社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一部系统的社会保障立法，使暂时或长期丧失劳动能力的职工在生活上有了基本保障，对于生、老、病、死、残等情况都有了具体的规定。这些法规和条例构成了当时社会保障法规的基本框架，并为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。

3．1966年至1978年的停滞时期。

1966年5月“文化大革命”开始，我国社会保障立法受到严重干扰和冲击，社会保障立法处于停滞状态，已经建立的社会保障制度遭到严重破坏。“文革”中，《中华人民共和国劳动保险条例》受到根本否定和批判，使有社会统筹功能的劳动保险由此变成了自我封闭的企业保险，失去了社会保险的统筹和互济特

点。它造成的社会保障制度不合理和无效率等问题，在以后的实践中积重难返，成为现阶段社会保障改革异常艰难的重要原因。

4．1978年至今的恢复、改革与创新时期。

1978年，中国开始以社会主义市场经济为目标的经济体制改革，社会保障立法从社会保障的运行机制、模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新，颁布了大量的社会保障法律法规。

1978年6月2日国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于退休、退职的暂行办法》，这标志着被“文革”破坏的社会保险制度在新的历史时期重新启动。1982年开始，职工养老金社会统筹的试点工作在江苏省泰州市、广东省江门市、东莞市开展，1984年以后，在全国范围普遍推行。1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中明确提出将我国的社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚纳入统一的社会保障制度中。我国的社会保障进入较深层次的调整和改革。1986年7月作为国营企业劳动合同制改革的配套措施，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险制度由此起步。之后，1987年国务院发布了《职业病范围和职业病患者处理办法》，1988年国务院颁布了《女职工劳动保护条例》和《军人抚恤优待条例》，1989年发布《关于公费医疗保险的通知》，对公费医疗进行改革。

进入90年代，我国社会保障立法获得新发展。1990年全国人大通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，1991年国务院发布《关于企业养老保险制度改革的决定》。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》把社会保障制度列为构筑我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，我国社会保障制度改革从国有企业改革的配套措施转到按社会主义市场经济要求进行体制创新的阶段。1997年国务院先后发布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等规范性文件，1998年底国务院又出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年颁布了《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，2003年颁布了《工伤保险条例》，这是我国继1951年《劳动保险条例》后关于工伤保险的一次革命性突破。此外，生育保险、社会福利及社会优抚等方面也制定了一些法规和政策，初步奠定了与社会主义市场经济相适应的社会保障法的基本框架。

二、我国社会保障法现存问题

从以上论述可以看出，我国社会保障立法工作虽经曲折，但也取得巨大成绩。但从整体来看，我国社会保障立法工作仍然滞后，主要存在以下不足：1．立法缺乏合理理念。新中国成立初期即制定的《中华人民共和国劳动保险条例》，是一种“主动式”的立法。受当时经济条件的限制它更多地强调了公平，而忽视了效率，职工享有的更多的是权利，而履行的义务较少，但对于保障职工基本生活，恢复国民经济起了重要作用。1978年以后的立法则是一种“被动式”的，最初只是为了与国有企业改革配套，而后是为市场经济改革配套，它过多地强调了经济效率，而忽视了社会公平。虽然近些年社会保障立法逐步转到按社会主义市场经济要求进行体制创新的阶段，但中国社会保障立法是以维护社会稳定与社会公正立法理念，还是吸收发达国家长期协调发展的战略观还未能真正清晰地体现出来。

2．立法覆盖范围狭窄。我国目前社会保障立法的适用范围还不能适应我国市场经济的发展要求，覆盖多种经济成分中的各类居民和各类职工，农村居民仍

然被排斥在现行法律保护范围之外。虽然新出台的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》扩大了享受社会保险成员的范围到非国有经济从业人员和大部分事业单位职工，并授权省级人民政府可以决定是否将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入《条例》调整范围，但与实行全民保障制度的国家相比，适用范围仍显得过窄和不合理。实施范围的有限性将影响整体制度的公平性，减慢我国完善宪法和推进民主建设的进程。其后果是影响劳动力流动，不利于市场经济多层次竞争主体的培育和城乡经济协调发展。

3．法律效率低，实施机制弱。一方面，我国现行社会保障法主要表现为行政机关制定的规范性文件，而且这些规范性文件本身只是“试行”，或者是“暂行”，权威性又打了折扣，这直接影响了其实施效果。另一方面，社会保障合法筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。尤其是社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施，使非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处。最终导致社会保障基金的运营处于严重不安全状态。

三、我国社会保障法的未来展望

建立和完善社会保障法是社会经济进一步发展的必然要求，对构建和谐社会有着非常重要的意义。笔者认为，在构建我国社会保障法律体系时应注意以下几方面的问题：

1．树立合理的立法理念

法律是社会发展到一定阶段的产物，它需要立足于一定的立法理念基础上，纵观世界社会保障立法理念嬗变的历程可以概括为这样一条线索，即从惩治术到怀柔术，再演变到社会稳定与社会公平维系机制，进而成为国家长期稳定协调发展的战略措施［2］。我国社会保障立法应吸收发达国家长期协调发展的战略观，不仅把社会保障制度作为社会的“稳定器”，更要把它作为经济发展的“助推器”，这是因为：首先现代社会保障制度已经由一种被动的、消极的、事后的补救性机制，转变为一种主动的、积极的、事前与事后相结合的保障机制，从而为促进发展提供了制度基础；其次，社会保障范围的持续扩大和基金积累规模的日益庞大，又使社会保障具备了促进社会经济发展的相应的影响力与实力；再次，则是当代社会经济的发展，客观上要求社会保障发挥出促进发展的功能，如社会文明进步和市场经济的发展就需要社会保障发挥推动与促进作用。

2．进一步扩大社会保险法的覆盖范围

完善我国的社会保障法律制度，必须改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，扩大社会保障的实施范围。要将养老保险、医疗保险、失业保险等的实施范围切实扩大到乡镇企业、小集体企业、私营企业、三资企业等各类企业的职工，使所有企业职工都能享受社会保险待遇；建立农村的养老保险、医疗保险制度，加快农村保险事业的发展，统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的基本生活需要有保障的社会保障制度。

3．健全社会保障的司法机制

有了健全的社会保障法律制度，还需要有相应的处理社会保障纠纷的裁判或审判机构。从公正地维护社会成员的社会保障权益出发，必须建立独立的裁判或审判机构。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保