政策议程

• 3、管理权限的变更：政策调整的主导职能的归属调整 • 2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口 计生委与卫生部合并成立国家卫计委。 • 在部门重组之后，计划生育部门的权力会被削弱。它将 不再有制定政策的能力，在中国人口战略上的发言权也 会降低。
• 1、系统议程
• 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于 当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系 统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 • 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中 的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态 度和对策的过程。
政策议程
一、政策议程界定
• 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所 构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能环节或 阶段. • 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的起始阶段的一种功 能活动。
（一）政策议程的含义与类型
1、政策议程的含义 • 通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策 讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 。
描述触发机制：公共政策的催化剂
• 在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要 的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题 转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 • 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随 之引起触发事件。 • 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治 压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变化。
• 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、 具体的；不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程； 许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。
• 本质上是众人参与讨论过程。要求三个条件： • 广泛注意或感知 • 多数认为有采取行动必要 • 普遍认为是政府职能部门权限之内，应当被关注。
• 2011年，国家人口计生委主任工作会议通过新的“单独 二胎”方案并上报国务院，然而政府内外都出现了反对 放宽人口政策的声音，政府机构中的反对者担心生育政 策放宽会导致人口突然增加，造成较为严重的社会问题。 “单独二胎”政策还遭到了几个省份省委书记的反对。 反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连 续变更，以及2012年十八大召开和随后的国务院政府机 构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。 • 2012年众多学者再次施压，但由于某些政府部门和学界 一部分人的反对，生育政策的完善再次停滞不前。2013 年两会上，许多代表委员再次提议分省放开二胎，并最 终在十八届三中全会上迎来了“单独二胎”政策的出台。
• P294 • 自学
三、政策议程确立过程的模型
• 1、外在创始模型（Outside Initiation Model）
适用的情景： ■创始者身处政府结构之外； ■表达或提出一项需求； ■试图将问题散布到其他社会团体， 以先行进入公众议程； 特点： ■最终向决策者施加足够压力以进 ■该模型在民主和平等社会中比较常见。 入政府议程。
• 非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的公共 问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解决的 政策议程。
二、问题进入政策议程的条件与障碍
1、问题进入政策议程的条件（P293） Roger W.Cobb and Charles D.Elder认为，一个问题
要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准： • 该问题必须是受到广泛关注的问题（范围）； • 相当数量的公众提出必须采取行动的要求（强度）；
• 三、政治流 • 1、国民情绪 • 2011年3月8日，人民网舆情监测室统计数据显示，“二 胎放开”排在两会话题热榜第二位，纪宝成“调整独生 子女政策已经刻不容缓”成为两会代表话题热榜的第一 名。 • 2013年8月媒体“单独二胎”政策有望近期重启的报道引 起广泛关注。 • 10月底，“卫计委否认全面放开单独二胎”的消息再次 推动相关舆情热度快速升温。 • “单独二胎”相关话题一直是媒体和公众比较关注的热 点话题。

政策议程是指将社会问题提上政策问题议事日程，纳入决策领域的过程。 政策议程是公共决策机构确定政策问题轻重缓急的一项排序。


什么政策问题进入政策议程，这是“政治斗争”的一个焦点，大量的现代 社会运动的目的，即是为了使某个问题被纳入政策议程。
• 2006年3月27日，国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的 若干意见》。 • 《意见》表示，我国将建立农民工工资支付监控系统制度和国内 工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。
• 必须为一个适当的政府机构所重视。
• 从经验来概括： • 问题到达危机均衡，不能够再忽视； • 问题具有特殊性，代表了一个更大的问题； • 从人类利益角度来看，该问题带有情感性， 或者吸引了媒体的注意； • 问题质疑社会中的权力和合法性； • 问题具有时尚性。
安德森 1.政治领导介入 2.危机/引人注目 事件 3.抗议活动 4.大众传媒注意
2、政府议程 • 又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深 切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这 些社会问题列入政策范围的一种政策议程。
• 特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内容 上比系统议程更加详细、具体。 • 主体：立法机关、行政机关、司法机关等。
• 政府议程一般分为常规议程和非常规议程两 类 • 常规议程是指政府职能范围内经常出现的、 政府必须定期加以解决的政策问题。
• 政策流 • 即提出政策方案和政策主张的过程 • 技术可行性 • 价值取向性 • 公众接受度
• 政治流 • 国民情绪的变化 • 民意的反常 • 选举结果 • 政府或国会的变动 • 利益集团的压力运动
• 政策之窗
• 即某一特定的时间节点
• 多源流理论视阈下“单独二胎”的政策议程 分析
评述
• 2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子 女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进 人口长期均衡发展。”备受社会关注的“单独二胎”终于正式走 上政策层面。这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整和完 善，也是我国人口发展的重要战略决策。中国“单独二胎”政策 从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势， 是中国生育政策的转折点。
政策议程确立过程的分析模型
•多源流分析模型
• 问题流
• 人们在政策活动中对客观存在的、已经被觉察到的 社会公共问题的辨认与理解的过程。
• 问题如何被确认与界定 • 焦点事件（一般也被认为是触发机制） • 系统性的指标 • 对现有项目运行的反馈
• 最终的结果：实际引起或认为应当引起政府对某一问题 的关注
一、“单独二胎”政策过程的问题源流
• 在“单独二胎”政策出台这一案例中，问题源流主要源于严格控 制生育的人口政策全方面的负面效应以及人口形势的变化，主要 是由存在问题、重要指标构成。 • 1.存在问题及数据指标 • 第一，老龄化问题凸显。到2000年时65岁及以上老年人口达 8838万人，占总人口的7.0%，标志着中国正式进入老龄化社会。 2010年人口普查数据显示，65岁及以上人口为11883万人，占总 人口比重的8.87%，同时老年人抚养系数也已经提高到11.9%，中 国老龄化问题凸显及较快的发展速度受到计划生育政策的强烈影 响，将给中国经济发展及养老保障体制带来沉重的负担和严峻的 挑战。
科布、埃尔德 内部： 1.自然大灾害 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会、罢工 6.生态变化 外部： 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化
琼斯 1.政治运动 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模宣传个人 的努力 4.先前政策的应 用
2、进入政策议程的障碍
并不意味着政府完全按照创始者意愿 作出决定；
属非政府团体创始政策问题的过 程； 通常先散布到公众议程； 再介入政府议程。
案例：中国加入WTO的过程。
2、动员模型（Mobilization Model）
■属政府直接创始政策
问题； ■并将该问题政策问题一般都能
• 第二，劳动力资源萎缩。中国国家统计局数据显示，截 至2012年12月底，中国在15至59岁之间的劳动年龄人口 为93727万人，较2011年减少了345万人。劳动年龄人口 的下降标志着中国人口结构变化新趋势的开端，并且这 一趋势在今后二十年中还将加速推进。预测表明，18-64 岁劳动年龄人口从2030年9.1亿快速萎缩到2050年的7.3亿， 然后继续加速萎缩到2080年的4.7亿；2030年后平均每十 年减少劳力0.9亿，如此之快的下降将造成劳力严重短缺， 影响经济的发展。
• 第三，人口性别比例失调。根据自然规律，男女出生的 正常比值应该在103-107之间。历次人口普查和1%人口抽 样调查资料的数据显示，1981年我国的出生性别比为 108.5，1986年上升为110.9，1989年达到111.3%，1995、 2000、2002年更分别高达115.6、116.9、119.9。 • 第四，独生子女家庭结构存在潜在风险。根据中国的生 命表和生育年龄分布，母亲在40至65岁之间孩子夭亡的 概率是1/100左右，这样二胎家庭孩子都夭亡的概率就只 有万分之一。相对于二胎家庭，“一胎化”把这个比例 提高了一百倍，达到1/100左右。[9]计划生育政策使得独 生子女家庭结构成为中国家庭结构的主流，客观上加大 了其潜在风险。有学者估计，目前中国的“失独”家庭 已逾百万，引起了社会的普遍不安。
• 2、执政党的执政理念 • 我国执政党是中国共产党，所以党的意识形态对公共政 策影响是关键性的甚至是决定性的。无论是党的“三个 代表”重要思想还是“科学发展观”、“和谐社会”、 “中国梦”都力图通过建立以人为本、可持续发展的社 会，使得大多数人能够分享改革发展带来的成果。 • “单独二胎”的出台，并不是政府向群众“想多生孩子” 的意愿妥协，而是秉持以人为本的理念采取的政策措施， 反映了我国在调整人口结构上的努力和与时俱进。
二、“单独二胎”出台过程中的政策源流
• 2004年4月，18位人口专家历时两年完成了一份调研报告 《关于调整我国生育政策的建议》，上书国家计生委。 建议先放开“单独二胎”，然后再逐渐过渡到“全面二 胎”。 • 2009年卫计委启动调整生育的政策，并在2010年初的全 国人口计生工作会议上获得了突破，国家人口计生委下 发的《国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见 稿）》提到要稳妥开展实行“夫妻一方为独生子女的家 庭可以生育第二个孩子”的政策试点工作，这一方案曾 得到原国家人口计生委主要领导的支持，在2010年底经 过修改微调后曾提交国务院。但之后一直没有进展， “单独二胎”漂出了决策者的视野。
• 触发机制的构成因素来自三个相互作用的方面： ——范围：是指受到触发机制影响的人数规模； ——强度：公众宽容或愤怒的程度； ——时间：事件展开的时段。
• 这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素，每一个 因素的出现与其它因素结合起来，形成触发机制对公共 政策过程的潜在影响。
（二）政策议程的类型
属政府因解决纯政府内部事务而提出的政策 问题且不愿意将该问题扩散到公众议程中的 ■该模型企图排除社会 大众参与的情形，使得 过程。 此类问题远离公众议程； ■社会大众没有参与的 机会和希望。 ■仅限于政府内部的单位或接近决策者 的团体才能提出此类政策问题， ■问题最多扩散到一些认同的团体，以 争取更多的力量支持，向决策者施加 该模型在财富和权力高度集中 足够的压力，促使决策者将此类问题 的社会中较为流行。 列入正式议程。
顺利进入正式议程；
■但为了以后更好地执行该项政策，
政府也需要将该问题提交公众议
■在该模型下，政府领导人及有关机构
的主要任务是考虑如何将政府正式议程 程加以讨论。
中的政策问题提交到公众议程；
■该模型通常出现在不太民主的社会中。
案例：行政区划调整。
• 3、内在创始模型（Inside Initiation Model）