结建人防工程权属的界定

结建人防工程权属的界定

结建人防工程是指结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。关于结建人防工程的权属，有以下三种主要观点。

第一种观点是“开发商所有说”。理由有三：一是根据《防空法》第5条规定的“谁投资、谁受益”原则、建设部《城市地下空间开发利用管理规定》确立的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，开发商直接投资建设平战结合人防工程，开发商理所当然享有其所有权、使用权及收益权。二是建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第9条明确规定作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积。三是部分省、市以地方性法规、规章或其他规范性法律文件的形式明确规定平战结合人防工程归投资建设者所有，如：湖南、厦门、河北、苏州、上海等地。因此，作为平战结合人防工程的地下室所有权由开发商享有，并有权依法对外出售结建人防工程。

第二种观点是“业主所有说”。理由是：尽管开发商是平战结合人防工程的原始投资者，但作为人防工程的地下室造价纳入开发总成本，因而开发商将房屋卖出后便不再是投资者，业主因取得房屋所有权及相关公共配套设施的共有权而成为投资者。《物权法》施行后，全国各地暂无以地方性法规、规章或规范性法律文件的形式明确平战结合人防工程归业主共有的规定。

第三种观点是“国家所有说”。理由是：1998年3月19日，国家人民防空办公室、国家国有资产管理局颁布的《人民防空国有资产管理规定》第2条规定“人防国有资产是国防资产组成部分”；第12条规定“人防国有资产按实务形态划分：(一)各类已建人防工程、在建人防工程(包括口部管理房和伪装房)；结合城市新建小区和危房改造修建，交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备”，中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》第25条规定“人民防空工程建设项目(包括配套设施及附属工程)属国防工程和社会公益性建设项目，按照国家规定享受优惠政策等”；《物权法》第52条规定“国防资产属于国家所有”，因此，作为国防资产的平战结合人防工程所有权应归属于国家所有。同时，部分地方城市亦明确规定平战结合人防工程归国家所有。

笔者认为，结建人防工程宜通过立法确定为小区全体业主共有。

首先，结建人防工程不宜界定为开发商所有。理由如下：其一，开发商享有结建人防工程所有权没有法律、法规依据。目前，调整人防工程的法律、法规主要有《防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》，以上法律、法规均未规定结建人防工程所有权的问题，只是规定了平、战管理、结合使用的关系问题。且根据《立法法》第8条规定，上述《防空法》、《城市地下空间开发利用管理规定》均不具有规范民事基本制度的资格。其二，结建人防工程的建设费用已由业主分摊。国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设费的规定》规定：“防空地下室建设所需的资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本”。据此，在分摊了结建人防工程建设费用的业主、已转移了建造成本的开发商和并未投资且未实行征收的国家这三个可能的权利主体之间，最无资格主张权利归属的应该是开发商。其三，从建设用地使用权的角度分析，结建人防工程所附着的地下空间权不能脱离建设用地使用权而独立存在。《物权法》第135条规定了建设用地使用权的权能、第136条规定了建设用地使用权的作用范围，即地下、地表和地面。在业主已取得了小区的建设用地使用权、已成为权利主体的前提下，如果同时承认开发商保留地下车库的产权，等于承认了地下空间权可以与土地的使用权相分离。而此问题在现有立法上是空白，在法理上也解释不通。因此，在开发商和全体业主之间，从建设用地使用权以及空间权相依存的角度分析，宜得出地下车库的产权应属于全体业主所有的结论。其四，结建人防工程归开发商所有可能造成与业主共有权在管理和维护上的冲突。开发商如享有结建人防工程所有权时，必然伴随着该工程所有权的流转，而结建人防工程作为一种特殊设施，根据《人民防空工程维护管理办法》、《中央国家机关人民防空工程维护管理实施细则》的规定，人民防空工程维护管理应当遵循统一要求、分工负责、定期维护、保障使用等原则，应进行严格的日常检查与维护。所有权人的不断流转及相关责任人的不明极易产生结建人防工程管理职责上的疏漏，这与结建人防工程的功能相冲突。

其次，结建人防工程也不宜规定为国家所有。理由如下：其一，国家规定修建结建人防工程的主要目的是人民防空而不是与民争利。国家人民防空关注的是结建人防工程的平时养护以及战时防空功能的发挥，至于界定为小区全体业主所有而不是国家所有，并不会与国家战时的征用和人防工程功能的发挥相冲突。其二，《防空法》虽然要求开发商建

设人防工程交给人防办管理，但并无国有化之特别规定，而且，国有化是特殊历史时期的特殊措施，政府即便根据严格的程序实施国有化，必须进行充分有效的补偿。况且，从《防空法》中也无法解读出国家通过国有化的方式将结建人防工程收归国有的结论。从买卖的角度分析，也不存在人防部门代表国家与开发商或者其他相关主体签订地下人防工程的买卖合同问题。所以，人防部门若取得结建人防工程权属，其法理依据肯定也不是买卖。所以，结建人防工程归国有缺乏权利来源。其三，结建人防工程依据“谁投资、谁所有”的原则确定其权利归属，这既是经济规律的要求，也是法律保障私人财产权的体现。正如上文分析，由于无法解释国家所有的权利来源问题，界定为国家所有既违背基本的法律和生活逻辑又与我们执政为民的宗旨相悖。而确定为谁投资、谁所有，则彰显了公平法理，又明确了权属、责任，杜绝了纷争。

再次，结建人防工程宜界定为小区全体业主共有。主要理由有二。一是，从结建人防工程的地价因素分析。我们知道，商品房开发必须履行完整的征地及国有土地使用权出让手续，初始的土地出让金显然是开发商交付的，开发商完成建设后通过销售行为又将土地出让金通过商品房销售价格或者面积公摊等直接或间接的方式转嫁给了全体业主，所以，归根结底，全体业主应该是土地出让金的最终承担者(当然也包含持有部分未售让物业产权的开发商本身)。这也是为什么对那些属于区分所有权范围的公共场所没有争议地归属全体业主的原因。建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第9条明确规定，作为人防工程的地下室(即本文讨论的结建人防工程)不计入公用建筑面积。即上述土地出让金并不包含结建人防工程部分。计算容积率时，也不包含结建人防工程部分。换言之，对于地表以下的结建人防工程，国家实际上并没有收取土地出让金。由于未付土地出让金，结建人防工程的严格意义上的房产权始终存在争议，房屋测绘部门在进行面积测绘时，并没有将其面积列入公摊面积。可以说，这是目前产生结建人防工程产生争议的根本原因所在。因为没有支付土地出让金，人防部门认为这部分是国家所有，目的是为了实现人防用途，因而，作为国家利益的代表，人防部门拥有结建人防工程的物权；而开发商认为，既然整个建筑都由开发商建设，而结建人防工程没有列入公摊面积，因而，当然属于开发商所有；全体业主则认为他们在购买“上盖”时已经分摊了全部纳入容积率的地价，至于地下停车场部分是上盖土地的附属，没有上盖的地价款当然也不可能有地下停车场的承载土地了，既然地下停车场不用计算地价，说明地下停车场属于地面建筑物不可分割的设施。由于我国对立体