财政部关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告

财政部关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告

为大力推动政府和社会资本合作（PPP）项目规范实施、加快落地，确保PPP改革取得更大成效，2016年底我们对河北、江苏、山东、安徽、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃10个省（区）PPP工作情况进行了调研。一、相关省（区）推进PPP工作的主要做法从调研情况看，各地区积极谋划、主动作为、大胆创新、多措并举，形成了一些好经验、好做法。（一）注重观念转变。很多地区高度重视PPP工作，不再将PPP模式作为单一的融资工具，而是从全面深化改革的高度，充分认识PPP模式对于推动国家治理能力现代化、深化供给侧结构性改革、激发经济发展动能的重要意义，并将其作为本地区稳增长、调结构、惠民生的重要抓手。许多地区都是一把手亲自抓、亲自管，自上而下、高位推动PPP工作。比如，河南开封市表示，做好PPP工作要分“想明白、弄明白、干明白”三步走，结合本地区发展实际提前谋划、统筹推进；云南大理州将推广PPP 模式作为实现跨越式发展的重要机遇，围绕洱海环境治理，打造PPP示范项目群，发挥区域整合和规模效应，仅2016年完成的投资就与整个“十二五”时期持平，把过去“有想法、没办法”的事变成了现实。（二）注重组织保障。针对PPP项目覆盖领域广、涉及部门多、协调难度大的客观

情况，很多地区都建立了层次清晰、分工明确的组织保障体系。一是建立专门机构。河北、河南、云南、内蒙古、甘肃等地，建立PPP中心或PPP办公室等专门管理机构，明确主体责任，加强上下联动，促进工作落实。二是建立协调机制。江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古等地，在省、市、县三级政府成立PPP工作领导小组，或者建立联席会议制度，由政府领导挂帅，明确牵头部门和部门分工，确保形成合力。三是建立督查机制。河北、江苏、安徽等地，将推广PPP模式列为深化改革重点工作，并定期督查任务进展情况。（三）注重建章立制。各地区在及时转发国家相关政策文件的基础上，结合实际情况，制定了本地区的实施意见和具体措施，为PPP项目规范实施提供了制度保障。比如，贵州省建立了以省政府实施意见为统领，以行业主管部门实施方案、市县实施办法、项目库管理办法、PPP基金、奖补政策为配套的“1+N”制度框架；甘肃省政府出台了实施意见，明确了推广PPP模式的部门职责分工和保障措施；云南省制定了PPP项目支出事项统计办法，监测项目对今后财政支出的影响，建立分级预警机制，切实防范财政风险。（四）注重政策扶持。一是施行奖补政策。很多地区对财政部和省级示范项目，给予费用奖补、贷款贴息等支持。比如，江苏省对规范实施、按期落地的示范项目，按社会资本出资的1%-5%给予奖励，2016年度共拨付资金1亿元，支持项目

23个。二是试行强制识别。比如，河北省要求使用财政专项资金的省级项目，都进行PPP模式强制识别论证，促进PPP 模式推广应用。三是加强融资支持。江苏、山东、河南、贵州、内蒙古等地，建立了省级PPP基金，并带动各地市设立子基金，撬动更多社会资金参与PPP项目；江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃等地，与中国PPP基金积极对接项目，争取融资支持。此外，安徽省还鼓励省担保集团开展“担保+PPP”业务，为政府履约提供担保。（五）注重项目落地。一是做好项目储备。河北、山东、河南、湖南等地，依托财政部PPP综合信息平台，加强项目库、咨询机构库、专家库和信息平台“三库一平台”建设，严格筛选项目，做好项目储备。二是强化项目管理。各地区按照财政部统一要求，建立了跟踪指导、对口联系和动态管理机制，强化PPP项目的监督管理。湖南长沙县还建立了PPP领导小组联审会、县长办公会、县委常委会三级决策机制，要求重大PPP项目经三级决策后方可实施。三是创新合作模式。各地区通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式，提升项目吸引力。山东、湖南、云南、内蒙古等地，还积极争取世界银行、全球基础设施基金等国际金融组织的资金支持。四是加强正面引导。各地区注重经验总结，涌现出“污水处理厂网一体”的安徽池州模式、“市政道路按效付费”的河南洛阳模式、“小县城办大事”的山东宁阳模式等典型，对本地区乃至全国PPP

工作，发挥了示范带动作用。二、取得成效与存在问题（一）推进PPP工作取得积极成效。随着PPP 项目逐步落地，PPP模式在激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现，各地区推进PPP工作的信心和主动性不断增强。一是推动项目加快落地，发挥稳增长作用。截至2016年底，10省（区）纳入财政部全国PPP 综合信息平台的项目共计6677个，总投资规模约8.2万亿元，覆盖能源、交通、市政、水利、农林、环保、教育、文化、医疗卫生、养老等全部公共服务领域。其中，已有711个项目落地，总投资规模1.3万亿元，当年完成投资超过4000亿元，与年初110个项目落地、总投资规模1508亿元相比，落地速度明显加快，稳增长作用逐渐显现。二是提升公共服务质量，实现惠民生目标。PPP模式能够“让专业人干专业事”，发挥社会资本的技术、管理优势，有利于提升公共服务质量和效率，推动供给侧结构性改革。比如，河北张家口市桥西区集中供热项目引入民营资本后，优化管理方式，推行节能降耗，当年实现扭亏为盈，并且室内平均温度提高了2.1摄氏度，居民每年还可免费享受延长半个月供暖期的福利，投诉率减少了80%；河北唐山市大剧院项目，借助北京保利剧院的市场化管理手段和演出资源优势，推出了多种类、高质量的国内外优秀剧目，受到了市民的广泛欢迎。三是激发市场发展活力，支持企业转型升级。在公共服务领

域推进PPP改革，可以打破市场准入限制，拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和潜力，使企业从“微笑曲线”低端向高端发展。比如，在河南洛阳市古城改造项目中，原先从事建筑行业的民营企业作为社会资本，参与PPP项目合作，从单一施工企业转型为集建设、运营、管理于一体的城市综合服务供应商，实现了企业发展的华丽转身，增强了市场竞争力和持续发展能力，企业负责人感慨PPP模式赋予了企业“第二次生命”。四是促进政府职能转变，提升公共管理水平。在PPP模式下，政府由公共服务提供者转变为监督者，会减少对微观事务的直接参与，腾出更多精力去加强监督、优化服务。政府管理方式也从粗放式的“被动买单”，变为精细化的“主动服务”，会带动管理手段的升级和干部队伍素质的提升。比如，安徽池州市将PPP业务能力作为干部考核的重要指标，鼓励干部转变观念、主动作为，积极推进PPP项目，从实施效果看，群众对公共服务质量的满意度明显提升，对政府管理能力更为认可；内蒙古赤峰市通过环城水系治理PPP项目，整合了农业、水利、环保等多个专项资金，打破了部门条块分割管理的“痼疾”，提高了公共管理水平和资金使用效益。（二）推进PPP工作仍存在一些问题。一是项目实施不规范。一些地区观念转变不到位，缺乏市场观念和平等合作意识，仍然按照招商引资或政府投资的思路推进项目，把PPP单纯