浅析中国非营利组织及法律环境

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2012年第一期

I业者实践I

浅析中国非营利组织及法律环境

陈晨

非营利组织是指不是以营利为目

的的组织，它的目标通常是支持或处理

个人关心或者公众关注的议题或事件。

非营利组织所涉及的领域非常广，从艺

术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环

保等等。非营利组织的运作并不是为了

产生利益，这一点通常被视为这类组织

的主要特性。中国非营利组织由于20

世纪80年代的经济体制转轨和政府职

能的转变，而得到了迅猛发展。但是也

存在不少的问题，主要表现为：人均拥

有量不足；经费不足；能力不足；结构

不合理；法制缺陷。想要在国内形成诸

如西方发达国家的非营利组织文化可

谓任重而道远。笔者试从对非营利组织

相关知识的的梳理以及其法律问题的

剖析，为该类组织的发展瓶颈提出一点

个人见解。

一、中国非营利组织的定义及现状

非营利组织是英文non-profit or-

ganization (NPO)的中译，一般认为现

代意义上的非营利组织出现于第二次

世界大战前后。1998年国务院将设于民

政部的原社会团体管理局改为民间组

织管理局，“民间组织” 一词从此作为

“非营利组织”的中国官方用语开始被

正式使用.这些词汇的含义大同小异，

本文所称“非营利组织”，在一定意义

上和上述词汇是相通的，可互换使用。

关于非营利组织的定义，较为流行

的是美国约翰霍普金斯大学莱斯特.萨

拉蒙教授提出的所谓五特征法，即将具

有以下5个特征的组织界定为非营利组

织：组织性；非政府性；非营利性；自

治性；志愿性。这一定义被用于萨拉蒙

教授主持的对全球42个国家非营利组

织开展的国际比较研究项目，后来常为

人们所引用。在这一定义的5个特性中，

非政府性和非营利性被公认为是非营

利组织的基本特征，组织性被视为一个

不言而喻的前提，但对非营利组织的其

他特征，曰本学者重福真一结合亚洲国

家国情，在上述特征的基础之上提出了

利他性这一特征。以区别那些以相互扶

助为目的的社区非营利组织；进_步来

看，具有利他目的的非营利组织，其开

展活动的主要资金不能来自受益者，而

应主要来源于社会捐赠和受益者之外

的其他主体，换言之，是否非政府组织

的另一个重要标准，是看其资金是否来

自向受益者收费之外的其他来源，即慈

善性。

从2011年3季度全国民政事业的

统计数据可以看到社会团体24.7 万个，

民办非企业20.1万个，基金会2357个。

相对于前一季度来说，在民办法企业和

基金会上有所提升。然而，作为一个拥

有13亿人的人口大国来说，这样的数

量是远远不够的。根据计算，我国每万

人拥有的非营利组织只有19家，不仅

仅远远落后于发达国家(美国为51.79

家，法国则高达110.45 家）而且低于印

度和巴西这两个发展中国家。非营利组

织数量的不同，严重制约了市场经济的

发展，市场经济不仅需要买卖双方，还

需要大量中介组织对市场交易过程进

行监督和协调，非营利组织的主要功能

在于为社会提供集体的福利，所以还制

约了社会集体福利水平的提供。此外，

非营利组织还在社会职位供给，重新分

配社会资源上都有积极作用。

二、非营利组织的现行法律环境

由于我国宪法在实际操作中并不

具有法律裁判效能，因此宪法35条规定

的结社自由形如空谈。目前规范非营利

组织的主要法律是国务院颁布的两例

一法，即《社会团体登记管理条例》、

《民办非企业单位登记管理暂行条例》

和《基金会管理办法》，而在实务操作

中实际发挥着最重要作用的是作为非

营利组织的登记管理机关民政部发布

的行政规章和其它规范性文件，作为非

营利组织的业务主管单位的国务院各

部委发布的行政规章和其他规范性文

件，以及地方政府发布的地方性法规和

其他规范性文件。依照国务院的上述三

个行政法规，非营利组织主要分为社会

团体和民办非企业单位两类，基金会是

社会团体的一种。

在行政管理体制上，实行所谓“归

口登记、双重负责、分级管理”的体制，

即由各级民政部门作为非营利组织的

登记管理机关，此外非营利组织还受到

业务主管单位的管理。二者在管理领

域上的差别主要是：业务主管单位单独

负责指导非营利组织开展业务活动以

及指导清算事宜，而民政部门则单独负

责监督检查非营利组织的违法行为并

进行行政处罚。

从政府对非营利组织的态度上来

看，政府对于具有政治敏感性或者认为

有潜在的政治挑战性的非营利组织采

取非常严厉的政策，在1989年以功能

重复，简化职能的方针取缔合并了一大

批非营利组织。但是另一方面，政

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