佛山市三旧改造经验总结与制度创新

现代物业・新建设 2012年第11卷第8期Municipal Construction 市政建设
佛山市“三旧”改造的经验总结与制度创新
李志
（广东省城乡规划设计研究院，广东 广州 510290）
摘 要：作为广东乃至全国的“三旧”改造政策研究试点城市，佛山市当前正面临着产业发展转型、城市快速发展的关键时期，佛山市政府在探索创新方面因地制宜，不断创新改造模式以顺利推进“三旧”改造，走出了一条以改造促调整、促转变的特色之路，总结其改造工作经验的四个方面，为实现经济社会持续发展，进一步统筹利用有限的土地资源，力争在节约集约用地方面为全国探索出一条新路。

关键词：三旧改造；佛山市；改造经验
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1671-8089（2012）08-0135-03
2003年以来，国家采取土地紧缩政策以调控宏观经济的良性运行，颁布了一系列的政策法规，紧缩“地根”和“银根”，抑制地方政府“过度征用农村集体土地”，控制土地出让价格，从外延粗放型向内涵集约型转变。

同时，国家又着手推动农村集体用地的流转使用，以充分体现土地的价值，让农民享受到城市化、工业化所带来的土地增值收益。

广东省政府选择佛山等城市进行“三旧”改造政策研究试点就是在这一背景下产生的。

对佛山市来说，当前正面临着产业发展转型、城市快速发展的关键时期，一方面土地资源紧缺、发展空间有限正成为新一轮发展的瓶颈；另一方面，土地利用率低、产值不高，经济的持续增长得不到保证，这直接影响到佛山持续、快速、健康地发展。

为了整合土地资源，推动城市走上紧凑经营、集约化、内涵式的发展道路，化解土地资源紧缺矛盾，创造产业发展新空间，改善城乡居民生活质量，促进经济增长方式的转变，提升城市竞争力。

佛山市因地制宜，不断创新改造模式以顺利推进“三旧”改造，走出了一条以改造促调整、促转变的特色之路。

在旧厂房改造方面，通过实施“优二进三”，淘汰落后产能，就地提升企业层次，促进二产向三产转型，腾出空间引进新兴产业，成功实现了“筑巢引凤”、“腾笼换鸟”。

在旧城镇改造方面，通过政府引导连片开发，改变过去自主开发、零星开发的格局，最大限度地整合分散、零星的土地，建设具有示范作用的主题功能改造片区和改造项目，成功打造了“岭南天地”等一批新型产业街区和都市型产业基地。

在旧村居改造方面，通过以环境整治改造打造城市标志性生态景观带，以村集体经济投入改造促进都市型经济发展，以土地入股或BOT模式引入开发商联合改造开发，既实现了“拆除旧村居，建设新社区，发展新产业”的目标，又保障了农民长期稳定的收益。

佛山市“三旧”改造工作经验具体体现在以下几个方面。

一、树立先进典型，以点带面铺开“三旧”改造工作
在推进“三旧”改造建设过程中，涌现出一批改造进度较快、效果明显的先进典型，创造出了旧城镇改造区、旧村居改造区、工矿厂企改造区、生态环境改造区、都市农业和现代农业综合开发区、主题文化公园建设区六种改造类型和多种改造模式。

如旧城镇改造方面，佛山最大的旧城镇改造项目——祖庙东华里片区改造工程引入瑞安房地产公司开发的改造模式；在旧村居方面，以环境整治改造为主的三水西南涌整治；有由村集体经济投入、改造后的产出效益归村组集体的“夏西村模式”；有以土地入股、引入开发商联合改造开发的“石头村模式”；有由开发商垫资建设，建成后开发商拥有5年租赁经营权，“以地引资、以租抵建”的大沥镇“凤池村BOT模式”；有自筹资金改造，获取租金收益的“澜石金属交易市场”模式；有政府先行征收，再引入社会资本的“天富来工业城”模式等等。

二、研究制订扶持政策，破解改造过程中遇到的重点难点问题
佛山市政府分别针对旧村居、旧城镇和旧厂房制订了规划、建设、土地、财政等方面的扶持政策。

在土地管理方面，明确了权属确认、土地登记、土地出让、集体建设用地流转等政策。

如，把旧城镇范围的工业用地调整、引导到工业园区；将已纳入旧城镇改造规划范围内的集体土地，统一经合法程序征收为国有土地；涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、边角地、间隙，属原用地批文范围的经公示后确权；无用地批文或在批文范围之外，无法证实权属的公共通道、空地、间隙，视实际情况或公告后确权，或由政府收回土地使用权重新出让或划拨；旧村居用地经集体经济组织同意并经批准转为国有土地后，土地的使用权、处分权、收益权等仍属于农村集体经济组织不
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变，并依法核发土地证和房产证；旧村居改造中涉及多个村集体的边角地、插花地，可通过村集体自愿申请，采取土地置换方式调换使用；村集体使用的集体性质留用地和有合法手续的非农建设用地，农民集体自行出资开发且不转移权属的，可按照城镇规划用途使用，不收土地出让金或按《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定进行流转等。

并加强宣传，营造良好氛围，多次召开“三旧”改造现场会，在媒体上开辟“三旧”改造专栏，解读政策，宣传“三旧”改造前后的巨大变化和效益，提高社会各界特别是农村集体对“三旧”改造工作的认识。

三、完善工作机构和领导机制，统筹推进“三旧”改造工作
为进一步保障“三旧”改造工作的顺利推进，完善工作机构和领导机制，2008年10月初，佛山市政府决定调整佛山市“三旧”改造工作领导小组，由分管城乡建设的副市长任组长，成员由各区分管城乡建设的副区长以及市级相关职能部门领导组成。

同时，在市政府办公室设立市“三旧”改造办公室，作为专职工作机构，由一名副秘书长任办公室主任，成员由市级有关部门抽调专人组成。

另外，为了加强统筹协调，充分调动基层的工作积极性，佛山市明确整个“三旧”改造工作，市、区主要负责指导、审查和监督，以镇（街）为主推进实施，充分发动各方面的力量参与，开展督办考核和领导挂钩，推动各地形成你追我赶、力争上游的竞争局面。

佛山市出台了《“三旧”改造考核暂行办法》，对区、镇政府“三旧”改造工作进行考核，考核内容主要为对“三旧”改造的任务落实、办事效率、工作进度、规范管理等进行督查和考核；建立了领导挂钩“三旧”改造项目制度。

市、区相关领导都要挂钩至少一个“三旧”改造项目，市、区各有关部门也要以部门为单位建立一个“三旧”改造挂钩联系点。

联系点由市、区三旧办分配确定。

并深入挂钩点调查研究，帮助解决在项目改造中遇到的问题，开展对口帮扶工作，直到改造项目竣工为止。

四、坚持政府引导思路，遵循依法依规及和谐原则
佛山市“三旧”改造的主要做法是坚持了“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”六方面思路，遵循了依法依规、实事求是，规划先行、统筹发展，政府引导、市场运作，以人为本、构建和谐，多方结合、系统推进，分类指导、循序渐进的六大原则，遵守法律法规和有关政策，充分考虑所在地发展的历史事实，科学合理地制订改造方案和配套政策。

高水平制订“三旧”改造规划，与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接。

坚持统筹兼顾，促进生产与生活条件同步改善，改造、建设与历史名镇、名村、文物保护同步实施，注意坚持环保、生态、节能的原则。

政府主要负责制订政策、规划并组织推动，具体改造项目尽可能以市场化运作的方式进行，谁投资谁收益，政府各职能部门做好主动服务。

坚持“公开、公平、公正”原则，正确处理好国家、投资者和产权人的利益关系，让改造惠及群众，调动主动参与改造的积极性。

将“三旧”改造与佛山市实施“三三三”产业发展战略和调整优化提升产业结构结合，与改善城市建设和基础设施结合，抓好重大、优质项目的引进，抓好城市农村基础设施建设，抓好农村居民生活水平的改善和提升。

因地制宜，量力而行，突出特色，讲究实效，一事一策，做到先易后难、有计划有步骤地推进，不搞“齐步走”，不片面追求进度。

五、严格“三旧”改造制度建设，规范改造管理
佛山市委市政府主要领导多次强调要求全市“三旧”改造工作要十分重视规范问题，既要放得开，更要管得住，做到“两个严格”、“四个绝不能”：即严格执行省、市政府文件，严格执行改造规划和计划，该走的程序一步不能缺、规定的资料一份不能少、审批的内容一个不能漏；绝不能弄虚作假，绝不能因小失大，绝不能因“三旧”改造制度不完善而让一批干部出问题，绝不能因利益分配问题而引发不稳定因素。

为此，佛山市和各区继续根据上级政策文件，重新完善原有扶持政策，加大扶持力度，还利于民，如南海区规定“三旧”改造土地出让收入中，区级20%的留成全部拨给镇街作为产业发展基金，南海区还建立农村资产交易平台，凡改造为商住并捆绑其他产业的，均要规范土地出让起始价和相关资金使用管理，确保公平、公正、公开；顺德区规定，对于连片的旧厂房改造后，容积率达到1.5倍以上，区政府也将对实施改造的企业给予奖励；禅城区还专门编制《“三旧”改造法律政策问题汇编》，进一步做好政策学习宣传和释疑工作。

“三旧”改造是广东省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地试点示范省建设的重要任务。

因此必须通过制度创新和政策完善，有效破解“三旧”改造的难题，在未来建设用地总规模及新增建设用地有限的条件下，为实现经济社会持续发展，进一步统筹利用有限的土地资源，切实提高建设用地利用效率，力争在节约集约用地方面为全国探索出一条新路。

佛山市“三旧”改造实践表明，推进“三旧”改造，必须规划引领，政府主导，利益共赢，实现科学改造、和谐改造。

“三旧”改造牵涉面广、政策性强、历史遗留问题复杂，必须建立“政府主导，市场运作，多方共赢，民赢优先”的工作机制。

首先，要合理规划各种类型的土地发展布局，突出产业转型的用地发展空间，使城乡环境改造与产业发展提升同步推进，避免因改造过度房地产化
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而造成产业空心化。

其次，要用足用好政策，有效化解历史遗留问题，严把政策界线，确保“三旧”改造依法依规、平稳有序，不发生新的违法违规用地行为。

再次，做好就地改造提升，在招商引资中提高项目引进的门槛，瞄准科技型、创新型、高附加型项目，以典型示范引领改造提升，推动产业发展方式从制造向创造转变。

最后，通过
2012年8月18日上午，天气阴沉，虽然是周末，但度假区红塔西路依然车水马龙。

由于道路的施工改造，沿路立起了蓝色的围挡，在这围挡后却隐藏着一个以中国山水诗意手法创作设计的小项目，前不久刚刚完成主体工程。

这个项目总建筑面积2万余平方米，命名为“和韵休闲中心”。

虽然是一个小项目，但至今已有近千位不同国籍的建筑学者来这里造访。

它的主导设计者就是获得2012年普利兹克奖的中国美术学院建筑学院院长王澍。

在这天，王澍再次来到项目现场，对项目最后的深化设计方案进行局部调整。

身着标志性的黑色服装，采用手绘的方式把每个调整细节全部绘制于纸上，一丝不苟地帮助指导工匠完成作品。

未来，这个小院将成为昆明最具代表性的现代建筑之一。

“业余”才能有开阔的眼界
王澍，在业内是一个颇具争议的建筑设计师。

早在1997年，王澍和妻子创建“业余建筑工作室”。

他对“业余”这个词的解读是，在历史中，民间的普通人都能建出美丽的建筑；但有趣的是，我们的新城市、新建筑却很糟糕。

如果这是专业建筑师干的，那么我甘于业余。

所以我把我的工作室命名为业余工作室。

在这个时代，我选择站在不知名的人民大众行列中。

2012年，49岁的王澍荣获了普利兹克奖。

这个自称业余的建筑师，已从“业余”走向了更高的层次。

对于今天的“业余”，他有了更深的认识。

“我所认为的业余，不是一般所讲的专业及业余的关系，在中国做建筑这种业余的态度是必需的。

”王澍说，传统的建筑专业，其眼光是过于狭窄的，他所倡导的这种业余实际上是比专业的眼光要开阔的多。

中国民间的文化和传统，目前只存在业余的阶层和业余的状态中，这个业余也是必需的。

正是对于“业余”执着，在多年孤独地坚持之后，一个在获奖之前没有出版过作品集的建筑师、一个只在中国做建筑的建筑师、一个自称为业余的建筑师，获得了普利兹克建筑奖。

该奖的评审辞称，“2012年度普利兹克建筑奖授予王澍，是因为其作品的杰出特性与品质，同时，也出于他始终致力于建筑的坚定与责任，那份坚定与责任出自于一种特定文化及区域的归属感。

”
为昆明创造建筑历史
折桂普利兹克建筑奖，意味着王澍与悉尼歌剧院的设计者约翰・伍重、卢浮宫“金字塔”的设计者贝聿铭等，一同载入了世界建筑史。

而他设计的作品以及正式建设中的作品受到了大家的关注。

正在昆明建设的作品“和韵休闲中心”，于2008年开始规划
春城“和韵”密码何在
设计，经过反复调整及深化修改，于今年6月完成主体工程。

沿着一个不起眼的门廊进入，很难想象外面是车水马龙的道路，而通过建筑的巧妙处理，里面却是曲径通幽、别有洞天。

蜿蜒的长廊、曲线，古朴的青石板、白墙造型，一切都显得自然和谐。

项目采用建筑与园林景观立体混合，尤其将园林的围墙打开，以类似剖面方式向街道打开，人们看到的不是寻常建筑立面，而是建筑、山石、参天大树与密集花木的自然状态。

尽管它没有中国特色的牌坊、大屋顶，但在他的建筑里，还是融入了大量中国的元素及云南本土元素。

既有江南园林的精致小巧，也有借鉴石林形态全新设计的小孤峰建筑点景。

这种尺度的孤峰比江南园林的太湖石，更显雄浑。

大量云南本土建筑材料的使用，采用竹坯板制作的栏杆，对混凝土材料的原始美化加工，选择具有大地艺术力量的梯田作为语言，单纯的直线梯田石坎，大量“粗糙”的手工材料和手工建造的方法，显得既古朴又有当代建筑的感觉。

这种本土性与当代性的深度结合，使这组建筑具有震撼人心的艺术力量。

欧美样式不等于现代化
近年来，中国土地上的建筑“国际范儿”越来越足。

西方现代主义建筑的创作思维和手法也被中国本土设计师借鉴，而城市建筑的设计也大量引入了“洋设计、洋理念”，似乎不“洋”也就不潮，也就不是现代化。

王澍认为，中国建筑现在有一个误区，包括对现代化、国际化潮流的追求。

现代化和西方样式不是一个等号，我们以前不注意这个问题，以为只要科学现代化、技术现代化就可以了。

没有想过科学与技术现代化的背后是有文化因素的。

所以当你引进他的科学与技术，其文化语言也就跟着科学技术进来。

过去没有做过讨论，简单地因为科学与技术的现代化，就把中国传统文化放弃了。

以为这是必须放弃，否则就没办法实现现代化。

现在专业设计所用的方法，包括所套用的工程规范，都是以中国传统文化所不兼容的方式出现，中国传统的消失是必然的。

因此中国设计行业的作业方法，从城市规划法到建筑法规，到建造法规，都需要一系列的深入探讨和变革，否则中国传统文化除了样式的模仿，无法继承发扬。

“我们现在所从事的设计在法规里找不到，它不是简单地继承。

要想继承传统和文化，就必须进行创新性探索”，王澍表
示。

来源：每日经济新闻
编辑：益清
“三旧”改造抢占新一轮发展机遇，打造新兴产业发展高地，注重调整和平衡利益关系，正确处理国家、集体、土地原使用权人及相关权利人、投资方及群众利益的关系，特别是鼓励农民用自己的土地参与城市化进程并充分享受土地收益，努力做到利益共享、多方共赢、民赢为先，努力实现科学和谐改造。