个案谈行政诉讼起诉期限的计算

《人民法院报》2002年5月16日第3版刊登了刘耀华律师《涉及不动产案件的行政诉讼时效如何计算》一文（以下简称《刘文》，详细内容见附文），对颜达明夫妇诉市规划局、国土局、房产局一案中诉讼时效应如何计算进行了探讨，《刘文》认为该案应适用20年诉讼时效，在此，笔者不敢苟同，谨以拙文求教于刘律师。

一、关于案情

颜达明夫妇一案中，被诉具体行政行为一共有两次，一是1994年4月1日和1994年5月8日的颁证行为，颜孟秋分别领到了国有土地使用权证、房产证；二是1997年10月1日的过户登记行为，市国土局和市房产局为颜孟秋与港鹏公司办理了土地使用权和房屋所有权过户登记。原告颜达明夫妇的起诉时间《刘文》并无记载，综合全文来看，应该在2000年3月10日之后。也就是说，被诉具体行政行为发生于2000年3月10日前，起诉发生于2000年3月10日之后。

二、《刘文》关于起诉期限的表述

本案在起诉期限计算上，《刘文》共列举了三种观点：观点一，认为原告起诉已超出“1年加3个月”的期限，应驳回起诉。法律依据是最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》），该司法解释于2000年3月10日废止；观点二，认为原告起诉已超出“2年”的起诉期限，应驳回起诉，法律依据是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），该司法解释自2000年3月10日起正式施行；观点三，认为原告起诉应适用“20年”诉讼时效，故应予受理。法律依据是《解释》。也就是说，前一种观点认为应适用《意见》，后两种观点认为应适用《解释》。

《刘文》持第三种观点，并对前两种观点进行了批驳，然而笔者认为其理由不能成立。《刘文》认为应适用20年诉讼诉讼时效的理由有：

1、《刘文》认为观点一适用法律错误。原告起诉是在2000年3月10日之后，其时《意见》已废止，故不应适用《意见》，而应适用《解释》。

该论据是错误的，任何一位稍具法律常识的人都知道“法不得溯及既往”原则，根据《刘文》的观点，对1994年、1997年的具体行政行为不能适用当时生效的《意见》，而应适用2000年3月10日才生效的《解释》，岂不是《解释》具有了溯及力？！既如此，刑法中的“从旧兼从轻”原则中的“从旧”又何以立足？

2、《刘文》认为观点二错误在于认定原告知道具体行政行为内容而不知道诉权和起诉期限，适应2年起诉期限。对此《刘文》用法律要求完整的具体行政行为应包括内容、时间及相对人的诉权和起诉期限四个要件，行政行为如不送达当事人即不具有约束力，本案中具体行政行为因未送达原告故对原告不具约束力等作为立论依据。且不谈《刘文》上述观点理论依据出处不明，就是观点内部逻辑上也无法自圆其说。从行政法学理论角度来分析，一个完整的行政行为只有具有行政主体资格、一定的事实基础和法律依据、程序要件（往往只有相对人参与，如只送达给相对人）即可。而且行政行为一经作出，即具有公定力、拘束力、确定力和执行力，拘束力是一种对世力，作用的对象不仅是行政机关和相对人，还包括其他

任何组织和个人。行政行为的效力（包括拘束力）并不因是否送达相对人以外的其他组织、个人而受影响。本案中原告颜达明夫妇属于其他利害关系人，由于行政程序只限于相对人参与，原告不可能知道具体行政行为，但不等于具体行政行为就对原告不发生法律效力。

3、《刘文》认同观点三，认为本案原告并不知道具体行政行为内容，故应适用《解释》关于20年的规定，应该讲，这种推论是建立在一个错误的前提上，即认为《意见》在原告起诉时已废止，故应适用《解释》。

综上，《刘文》的观点是不能成立的。

三、本案起诉期限应如何计算

笔者认为，目前行政诉讼起诉期限从保护原告利益出发，采“从旧兼从长”原则：

依“从旧”原则，对于2000年3月10日前的具体行政行为，本案起诉期限应适用当时生效的《意见》，该司法解释第三十五条规定了“逾期的期间最长不得超过一年”。目前争议较大的是对此规定如何理解的问题。司法实务界代表性的观点是“1年加3个月”，该起诉期限的起算点是“具体行政行为作出之日”，即《刘文》中的第一种观点。该观点是错误的，因为根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，3个月是从原告“知道作出具体行政行为”之日起算，3个月的基础上再加1年，其起算点也只能是“知道作出具体行政行为”之日；其次该种理解与立法本意不符。由于3个月采主观标准，从当事人知道之日起算，现加1年，只会使起诉期限因原告对具体行政行为毫不知情而无限延长，不利于行政管理秩序的稳定，而且如此理解，实际上意味着行政诉讼法3个月的起诉期限被人为拉长了1年，也与《意见》规定1年以保护公共利益和行政法律关系的稳定的初衷相违背。笔者认为，《意见》第三十五条应理解为行政诉讼最长起诉期限为1年，类似于民法中的20年，采客观标准，从具体行政行为作出之日起算，原告超出此期限起诉的，将丧失起诉权。如此理解可以避免“1年加3个月”观点的诸多不足，并有效地解决目前困挠行政诉讼的起诉期限计算问题。

“从长”原则作为例外，仅适用于本案情形，即具体行政行为作出和起诉横跨2000年3月10日前后，根据《最高人民法院对如何理解〈最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释〉第四十一条第一款规定的请示的答复》（法行[2000]7号）的规定，在处理此类问题上首先是从旧，适用《意见》，如果原告的起诉期限在《解释》生效前已届满的，人民法院将不予受理；其次是从长，如果适用《意见》其起诉期限在2000年3月10日之前尚未届满的，则适用《解释》第四十一条2年起诉期限的规定。本案中，由于被诉具体行政行为作出之日是1994和1997年，根据《意见》第三十五条1年最长起诉期限的规定，显然已超出了起诉期限，其起诉应予驳回。

另外，《刘文》中在行政诉讼上使用“诉讼时效”概念也是值得商榷的，笔者认为行政诉讼中应为起诉期限。诉讼时效，作为一种权利消灭制度，为民法所特有，建立在区分起诉权与胜诉权的基础上，要求当事人在民事权益受侵害后及时行使诉权，否则其实体上的胜诉权将在一定期间后归于消灭，目的是促使当事人对自己的权益尽最大注意。鉴于此，民法中诉讼时效允许中止、中断、延长，期间上有1年、2年和20年不等；在救济方式允许多种方式并用，允许当事人以主张权利、对方当事人对义务的承诺等事实为由，诉讼时效中断。较为关键的是，民事诉讼时效并不排斥当事人程序上的起诉权。从本质上讲，诉讼时效是平