撤销街道办-当前城市基层政府机构改革的新趋势

撤销街道办:当前城市基层政府机构改革的新趋势

摘要：街道办事处是城市基层政府的派出机关，承担着城市经济管理和社会发展等诸多事务。从理论层面和实践模式中，都可以看出街道办事处存在较多的弊端，但是这些弊端并不构成撤销街道办事处的理由，相反撤销街道办事处很可能会带来许多意想不到的后果。撤销街道办与社区自治能力的增强是否成因果关系，尚需深入研究。在社会自治程度不高的社会，街道办事处需要在保留的基础上进行职能转型。

关键词：街道办事处政府机构改革政府职能

一、引言

党的十七大指出，行政管理体制改革在我国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位，它是全面深化改革开放的关键因素和重要环节。政府机构改革是行政管理体制改革的外在表现和题中之义。政府机构改革正从上位向下位转移，最近街道办改革出现了新的趋势──撤销街道办。政府机构的撤与并，关键是明确政府职能，理清政府管理和社会自治的边界和关系，合理划分基层政府行政管理和服务的职责权限。街道办事处的城市管理职能和提供公共服务的职能在我国现代城市的发展中扮演着越来越重要的角色。[1]街道办事处的改革应该是渐进的、与经济发展、社区公民自治程度的提高相适应的，在没有做好“顶层设计”的前提下，推广撤销街道办的做法会带来各种意想不到的问题和困境。

二、街道办改革的新趋势：撤销街道办

2011年7月初，中共中央、国务院下发“关于加强和创新社会管理的意见”，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。安徽铜陵市走出了令人瞩目的一步：全面撤销街道办，部分职能由新社区行使。不少学者和专家在分析了街道办存在的诸多问题和弊端后，认为撤销街道办将是一个趋势。

（一）街道办的性质和作用

根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区、不设区的市的派出机关。因此街道办事处的性质是一级政府的派出机关，它没有一级政府的地位和权限，只是一个基层政权机关。

政治学中认为，派出机关“是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示，同

时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交予的其他事项。[2](P164)因此，街道办事处作为城市基层政府的派出机关，由于获得了一级政府的授权，所以承担着一级政府的行政职能，其机构编制也相当于乡镇政府的编制。一般认为，上级政府的派出机构在承担国家行政的分治功能方面与一般意义上的地方政府没有本质的差别，具有地方政府的实际功能。[3](P332)街道办事处在职能上实际上承担着城市区级政府的行政职能。

任何行政组织的设立都是有其职能依据的。街道办事处在50年的发展中，发挥了其积极地作用。它承担着上级政府在基层的行政职能，服务和管理社区，沟通了政府与基层群众的联系，同时也是反映基层群众意见的基础平台。

（二）街道办现存弊端

我国街道办事处管理体制确实存在较多的问题和弊端，主要有以下几点：

1．职能错位，导致居委会行政色彩浓重

街道办事处职能错位，将许多应该由其承担的行政职能推给了作为群众性自治组织的城市居民委员会，无论是在工作内容上还是在工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。[4]居委会被认为是政府机构的自然延伸，居委会也自认为是政府职能的执行者。

2．职能超载，职责有限

街道办事处的工作实际上并不局限于“二传手”的角色，它承担的任务繁多，其职能已经超载。税务、安全、消防、卫生、民政、计生、环保、信访、外来人口管理、消费者维权、房屋出租管理等几十项行政工作几乎是上级政府各职能部门直接下派，而且还承担着政协组织、党组织和其他团体组织的各项职能，如人大联络处、政协联委、宣传统战、工会、妇联、文明站等均在街道办事处有设机构。虽然职能超载，但是街道办事处的职责却有限，因为作为派出机关，它更多的是按照上级政府的要求完成工作指标和任务，缺乏真正的管理权，对许多事“看得见、摸得着、无权管”。

3．街道办与职能部门的关系不顺畅，条块关系混乱

随着城市管理的日渐完善，很多城市设立了隶属于街道的城市管理综合执法中队、街道监察队、市容监察队、城市管理监察分队等综合执法机构，条块管理相互交叉，综合执法机构和专业执法机构多头管理。由于主要资源和主要权力都由“条条”拢着，区一级公安、房管、工商、税务部门等等都在街道一级设有直属机构。这些机构从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门领导下达的任务，街道办事处往往没有足够权力协调与他们的关系。职能部门的专业管理不到底，经常把任务给基层管理机关──街道办，但是人员、经费和政策都没有相应配套。

[5]

（三）撤销街道办的瓶颈与难点

1．社区自治与行政难分，政府职能与社会职能重叠

撤销街道办，居委会行政色彩不但不会减少，反而会更加浓重。原来由政府部门承担的工作均下放到社区，政府职能的触角渗透到居民自治组织里，这本身就违背居民自治的改革趋势，将社区政府化，使政府更加扩张。

政府职能理论认为，政府发展的趋势是向有限政府演进，政府不能管得过多，政府、市场和社会要有合理的边界范围。社区治理与公民自治是社会发展的潮流，政府职能更多的是经济调控和社会监管等宏观层面，而较少涉及到微观管理层面。撤销街道办，原来的人员公务员身份不变，街道办所承担的工作只是换了一个执行者，这不但不会减少居委会行政色彩，反而会使社区街道化，无法达到撤销街道办的初衷。

2．撤销街道办，对区政府及其职能部门的执行力和公共服务能力提出严峻挑战。

虽然城区政府作为城市的基层政府，法理上应是直接接触居民群众的行政主体，但由于长期习惯于居中位置，习惯于幕后运作、指挥、下派，缺乏直接执行与提供公共服务的实践经验，因而就目前实际来看，区政府各个职能部门离开街道办事处的依托，其管理能力和公共服务能力将大打折扣，难以应对居民群众日益增长的多元化的公共服务需求。[6]

3．社会组织和社会自治水平发展程度不高，无法承接街道办的职责

撤销街道办，需要有较强的社会自治能力和自治水平的社区组织，民间组织发育相对成熟。虽然我国从改革开放以来，公民自治能力和自治水平不断提高，民间组织发展也较为迅速，但总体看来，社区自治水平还不高、民间社会组织发育不成熟、公民公共意识相对缺失。加上不同地区经济发展水平、公民社会发育程度不同，推广撤销街道办的时机还不成熟，

4．行政机构消失，行政职能依然存在

政府机构改革的关键是理清政府职能。区级人民政府是当前最基层的一级城市政府，肩负着城市管理的各种工作。即便是全部撤销街道办，其所承担的行政职能也不会消失，而是“上浮”或者“下沉”。一部分交由区级相关职能部门接手,另一部分如社会管理、服务等事宜则下沉到社区。[7]撤销街道办，区级人民政府的职能依旧存在，仍然需要以其他组织为依托去实现。

5．撤销难度大，成本高

诚然，街道办事处存在机构日益臃肿的趋势，人浮于事的现象也比较普遍。但这并不构成撤销街道办的理由。社会自治能力的提高和民间组织的发展，并不