政府投资项目绩效评估研究报告

政府投资项目绩效评估研究报告

政府绩效评估是现代政府管理中一项行之有效的制度设计，其实质是对政府权力的运行过程和结果进行全方位的监督。政府投资项目绩效评估作为政府绩效评估体系的有机组成部分，是全面建立科学的政府绩效管理体系，积极推动服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设的必然要求。

当前，随着我国经济社会的快速发展，政府不断加大投资力度与投资低效的矛盾日益突出。加强政府投资项目绩效评估工作，既是提高政府投资效益，保证中央重大决策部署顺利实施的重要举措，也是防范廉政风险，推动政府廉洁勤政、依法行政的重要内容。同时，加强对中央关于科学发展的重大决策部署执行情况的监督检查是监察机关的首要任务，政府投资项目作为中央重大投资决策的重要组成部分，是监察机关监督检查的重要对象。

本课题全面总结我国政府投资项目绩效评估的做法和经验，开展对国（境）外政府投资项目绩效评估的比较研究，牢牢抓住履行监督检查职能这个关键，紧紧围绕政府投资项目后评价和风险防范工作，提出加强和改进政府投资项目绩效评估工作的相关思路和对策建议。

一、开展政府投资项目绩效评估研究的动因

政府投资项目，是指使用各类政府投资资金（主要是中央政府和地方政府预算资金），形成的能够进行独立计算和考核的项目。政府投资项目绩效评估（或称政府投资项目绩效评价），包括绩效指标化、绩效监控和绩效评估三个基本过程，是指在绩效目标的基础上，借助科学的方法、程序和标准，对政府投资项目的前期准备、实施过程、运营情况及其影响效果进行追踪监测和分析评价，并作出系统的绩效评估报告。

政府投资项目绩效评估涉及经济效益、资源配置、社会福利、外部效应等多个方面，是由一系列与绩效评估相关的评价理论、评价内容、评价指标、评价方法、评价标准、评价机构及管理机制等形成的有机整体。

政府投资项目绩效是政府绩效的内容之一，对政府投资项目绩效的研究经常寓于政府绩效的研究之中。国外的政府绩效评估理论，一般也称为公共部门绩效评估理论，涵盖政府项目投资前、中、后的绩效影响因素与评估方法，评估时点延伸覆盖了项目从始至终的完整生命周期，同时强调项目的全过程动态评估。目前，国外评估方法由管理层面逐渐深入到制度层面，按照分维度、分阶段、分行业等标准建立政府投资项目绩效评估体系，对政府投资项目绩效进行全方位评估。许多国家进行了积极的实践探索，将政府投资项目纳入政府绩效评估的范畴，建立了项目生命周期评估模型等较为成熟的评估模型。

我国政府投资在全社会投资中发挥了引导作用。各级政府的财政投资性支出是国民经济中的一支重要力量，如图1所示，改革开放以来，中央和地方财政支出占GDP的比例虽略有波动，但两者合计数始终不低于10%，财政支出中的相当一部分是投资性支出。为应对由美国次贷危机演化而来的全球金融危机，从2008年四季度到2010年底，中央政府新增投资1.18万亿元，加上地方和社会投资总规模共约4万亿元。在出台上述计划的同时，由中央纪委监察部牵头，国家审计署、财政部、发改委参加的中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组随即成立，负责监督检查工作。整体来看，政府投资项目建设进展顺利，中央投资的引导和带动作用持续显现，取得了明显成效。

但是，由于目前部分政府投资项目的设计、建设、管理和运营四个环节没有完全分离，导致各个环节之间不能互相监督，监督主体之间彼此缺乏制衡，不利于从内部评估绩效。

2008年底，国务院办公厅、中央编办建议在监察部成立专门机构，推进政府绩效管理工作。2011年3月10日，国务院批复监察部《关于建立政府绩效管理工作部际联席会议制度的请示》，同意建立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度。政府绩效管理工作部际联席会议由监察部、中央组织部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保

障部（公务员局）、审计署、统计局、法制办等9个部门组成，监察部为牵头部门。联席会议办公室设在监察部，承担日常工作。因此，牵头组织协调政府投资项目绩效评估工作，研究相关问题并提出对策建议，是党和政府赋予监察机关的一项重要职责。

二、国内政府投资项目绩效评估工作开展情况

改革开放以来特别是党的十六大以来，审计、财政、发改委等部门均开展了绩效评估的研究和实践，并取得明显成效。但总体上看，我国政府投资项目绩效评估还处于起步阶段，尚未形成一个完整、系统、科学的政府投资项目绩效评估体系，项目后评价制度和风险防范方面存在突出问题。

（一）我国开展政府投资项目绩效评估的历史沿革

我国政府投资项目绩效评估工作随着改革的深入而逐步建立完善，目前基本形成包括财务评估、经济评估、环境影响评估以及社会评估在内的较为全面的评估体系。从评估的过程看，形成了包括项目决策评估与项目后评价在内相对完善的评估体系，夯实了投资项目科学决策的基石，对优化投资结构、提高投资效益起到了重要的作用。

1、国家审计署开展的政府投资项目绩效审计

国内绩效审计的理论探索始于1982年。2003年，国家审计署颁布了《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》，对后续五年的工作任务和目标进行了安排，效益审计作为重点之一排在第三位，而且主要针对财政资金进行。2006年，国家审计署颁布了《审计署2006至2010年审计工作发展规划》，要求全面推进效益审计。2008年颁布了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，向全国审计机关明确提出了绩效审计的工作目标要求，到2012年，每年所有审计项目都开展绩效审计。

国家审计署开展政府投资项目绩效审计，尽管时间不长，还是取得了较好效果。但从目前掌握的资料分析，审计署尚未建立完整的绩效审计指标体系。

2、财政部开展的财政固定资产投资项目绩效评价

1998年，我国明确提出把建立公共财政体系作为适应市场经济体制转轨的财政转型目标。此后，财政改革在1994年分税制、工商税制改革之后，进入以公共财政建设为核心的新时期，我国开始了财政投资项目绩效评价的理论研究工作，产生了一些有重要指导意义的绩效评价理论。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出推进财政管理体制改革，要“建立预算绩效评价体系”，并陆续出台了包括政府投资项目绩效评估在内的一系列探索性的改革措施与办法。2003年，财政部发布了《中央级教科文部门项目绩效评价管理试行办法》，从相关部门选择了7个项目进行试点。部分省市积极出台了地方财政资金绩效评价管理办法，逐步开展试点工作。2005年，财政部出台了《中央部门预算支出绩效评价管理办法（试行）》，为全国财政资金绩效评价工作提供了统一的指导性文件。2009年财政部制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，更标志着我国财政资金绩效评价工作迈上了新台阶。2010年制定的《政府投资条例》（征求意见稿）对财政投资项目绩效评价提出了要求，表明我国对政府投资项目的绩效评价迈出了重要一步。

自2004年财政部颁布《财政部关于中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法》以来，财政绩效评价工作逐步展开，出台多项文件，也取得了一些进展。但从总体上看，这项工作尚处于起步阶段，各方面仍在探索过程中。

在各类财政绩效评价中，财政固定资产投资项目的绩效评价工作开展情况较好，但是中央本级预算项目支出绩效评价工作仍处于试点阶段，地方层面的项目支出评价工作也只是针对重点项目支出类，制度建设、实际运行等都存在较大完善空间。中央层面成立了负责绩效业务管理工作的专门机构——设在财政部预算司的预算绩效管理处，逐步建立政策和制度。2005年制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》后，确立了财政部门统一领导、