城市土地储备运行机制研究

城市土地储备运行机制研究

【摘要】：我国现行的土地储备制度是政府或政府授权机构依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过依法收回、收购和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储备，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种土地管理制度，是土地使用制度深化改革过程中的制度创新。

【关键词】：城市土地；储备；运行机制

中图分类号：f301.22文献标识码： a 文章编号：

引言

城市土地储备制度的提出与建设是我国经济体制改革、土地制度变迁、城市经营探讨等因素综合作用的产物。这一制度的诞生，对我国城市土地交易市场、房地产开发市场以及城市整体规划建设产生了重大的影响。实施城市土地储备制度，是国家为加强国有土地资产管理，规范国有土地使用权出让行为，建立公开、公平、公正的土地使用制度，防止国有土地资产流失而采取的重大改革措施。城市土地储备制度的实施有利于充分发挥市场对城市土地资源的基础性配置作用，同时又能增强政府对城市土地供应市场的宏观调控，规范城市土地市场交易秩序，保障城市上地市场体系的良性运行，避免城市土地资源配置因“市场失灵”而形成的低效化，有利于充分发挥土地资产价值，增加城市基础设施建设资金，整合城市土地利用空间布局，实现城市可持续发展目标。

我国城市土地储备运行机制存在的问题

（一）土地储备制度的法律支撑条件还不完善

实现土地储备制度的价值，就必须对这一制度法制化。但我国对土地储备缺少法律支撑，致使土地储备无法可依。《中华人民共和国土地管理法》作为国家土地管理的基本法律，对土地储备制度只字未提。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》，第一次提出有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。但是，该《通知》的层次与效力都与法律相差甚远，而且缺少具体的实施细则，无法操作。正是由于国家一级的法律或法规对土地收购储备缺少具体规定，造成各地的实施办法的规范性较差，违背法律规定，以及侵犯相对人权益的现象时有发生，在土地收购、储备、前期开发以及转让拍卖等环节土，存在着不少法律漏洞。

（二）实施城市土地储备制度的利益分配机制尚未理顺和规范由于土地使用权归属情况复杂，目前国内许多房地产开发公司、各开发区、各区、县、乡手中都有一定数量的土地。建立土地收购储备制度之前，这些单位大多数直接向土地市场供应土地，土地部门只是被动地办手续。建立土地收购储备制度，统一由土地储备机构向社会供地，涉及到利益的调整，遇到了相当大的阻力。因此如何准确界定城市土地收益的构成，合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益，是城市土地储备制度发展过程中还需要进一步解决的问题。

（三）资金筹集和风险控制有待完善

土地的收购储备需要大量资金。目前我国土地储备运作资金来源

主要有两方面，一是政府财政启动资金，二是来自银行贷款。政府财政启动资金远远不够，银行贷款已成为土地收购储备资金的主要来源，这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加，具有较大的风险。

（四）土地储备制度的功能定位和运作模式有待完善

由于没有现成的经验可以借鉴，我国的城市土地储备制度处于边运作边探索的状态。在部分城市的土地储备制度运作过程中，存在单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力较大，引起有关利益群众的不满。

（五）有关部门之间的协调与配合有待改进

土地储备运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大部分城市中，规划与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统，一旦部门之间不能很好衔接，就会影响土地推出和资金运作。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的问题。

三、我国城市土地储备运作机制的创新途径

保障土地储备制度健康运行是一项复杂的系统工程，涉及面广，关系多方利益，因此必须建立一系列有效的机制，以确保其顺畅、规范、公正、透明地运行。针对我国现行土地储备制度运行运作机制中存在的问题，当前我国土地储备制度运行中迫切需要建立和完

善以下机制：

（一）指导、协调机制

建立指导、协调机制是对当前城市管理手段和机制的创新，建立政府层面上的由各个部门参与的，保证部门职责进一步到位的新型的管理手段。要保证部门之间的有效协调，减少运作环节，提高土地储备和土地资产运作效率，必须健全组织机构，建立一个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，其主要职能包括：审核批准土地储备的中、长期发展规划和年度实施计划：制订土地储备的政策法规：检查监督土地储备制度、计划的执行情况；协调解决土地储备实施中的重大问题等；保证政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。

（二）价格机制

价格机制的功能是调节土地收购储备的市场需求。本文认为，应在政府的干预下逐步形成政策性收地和市场化收地两种不同的价

格机制。政策性收地，其价格构成以对原土地使用人补偿的费用为主：市场化收地，其价格构成除考虑对原土地使用人补偿的费用外，还应考虑被收购土地的地段级差。两者都应以市场评估为基础。凡法规规定必须储备的土地，纳入政策性收地价格机制：除此之外的，按市场化收地价格机制运作。

（三）收益分配机制

在收购工作中由于土地价格和双方利益分配问题的确定缺乏法

律及科学理论依据，直接影响着双方合理的权利和利益，导致了城

市土地收购储备制度不能顺利实施。城市土地所有权归国家，储备的城市土地出让后，国家与地方的利益分配问题也影响着土地收购储备的发展在党的十六大全面建设小康社会的宗旨下，建立合理的土地储备利益分配机制，让市民成为最大的收益者，提高市民的居住条件和生活水平，是土地储备制度进一步改革和完善的方向。

结束语

通过机制创新，政府主导型的土地收购储备将以国有土地资产经营、管理为理念朝着运作、管理城市国有土地资产的方向发展，必将为促进城市的更新和发展做出更大的贡献。

参考文献

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胡存智.完善土地收购储备制度的建议和思考[j].中国土地科学.2010（03）

夏敬秋，梁田.浅谈我国城市土地储备制度的建立与完善[j].黑龙江科技信息.2010（28）

作者简介：姓名：顾寰中，女，1970年出生，籍贯内蒙古包头市，工作单位内蒙古包头市国土资源局土地储备中心，职务综合科科长。职称副高级工程师，学历本科，研究方向土地资源管理。