第1章第2节：古德诺的政治行政二分法

古德诺的政治—行政二分法

政治行政二分法的前提

1、多党制是政治行政二分法的政治前提。

2、公务员制度是政治行政二分法的制度保障。

主要思想内容

（一）对政治—行政二分法的进一步阐释

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：

“政治”——国家意志的表达；

“行政”——国家意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。

②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。

（二）对政治与行政应如何协调的途径的探讨

1、道路之一：政治对行政的适度控制。

为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

控制方法：A、通过法定制度达到的B、通过法外途径—如政党体制—实现的。

2、道路之二：行政的适度集权。为取得行政的效率以及保证民主

3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节：政党制度。

4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。

三、其理论对我国政治行政关系的启示

1、应大力发挥政府的各钟职能

2、应大力发展现代公务员制度

四、简评

在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协

调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。

附：应思考的问题

政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？

古德诺关注的重点问题是什么？

古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？

古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？

今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度控制、中央集权）

古德诺对行政学研究的主要贡献在哪？对后人的影响如何？

古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国、欧洲的政府体制与管理现状）

古德诺的观点多大程度上被后人在理论或实践中所采纳？

五、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较

一、相同点：

1）两人都认为任何政府在结构与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。2）行政与政治想关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同

3）尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。

4）都主张加强行政集权来建立高效率政府。

二、不同点

1）对行政范畴的定义不同：

威尔逊对行政范围的定义相对狭窄一些。他认为：政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步划分。

2）威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。

·古德诺则十分注重对政治与行政关系的协调，注重研究行政如何避免受政治过度的控制。3）威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因

·古德诺的观点则不同，他的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业时代的价值述求，即民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是的针对当时资本主义经济飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。