PPP模式推进保障房建设的政策分析

PPP模式推进保障房建设的政策分析

一、运用PPP模式建设保障房的可行性分析

运用PPP模式，吸引社会资本参与保障房建设，可缓解财政压力，提高建设质量和管理水平，分散和降低风险，不仅必要而且可行。

（一）积极的政策导向

2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步明确和细化了“非公经济36条”。该《意见》第三部分第十二条规定，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。”这为民间资本参与保障房建设、为PPP模式在保障房建设中的应用提供了政策支持。党的十八届三中全会《决定》特别强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本参与城市基础设施建设和管理。这些有利于民间资本投资的政策对于吸引民间资本积极参与保障房建设十分重要。

（二）良好的运作基础

PPP模式作为一种公私合作、实现“双赢”或“多赢”的运营机制，早在20世纪80年代就在世界范围内得到了快速发展并积累了诸多经验。20世纪90年代至今，我国应用PPP模式的领域也在逐渐扩大，在高速公路、地铁、水务等基础设施和公用事业都有很多成功案例。在保障房领域，也出现了河南焦作市棚户区改造工程等成功应用PPP 模式的试点和先例。这些都为保障房PPP模式提供了宝贵经验，奠定了运作基础。

（三）相对稳定的投资回报

PPP模式下，政府与社会资本的合理搭配组合能够找到可持续性的盈利模式，使社会资本在提供公共服务的同时，也能获得合理的投资回报。PPP项目的盈利能力主要取决于以下两个方面：一是项目需求量，可以产生稳定的现金流。随着新型城镇化的推进和户籍制度的改革，未来每年将会有大量的农村人口涌入城市，每年也都有大量新入职大学毕业生，他们的住房需求主要通过保障房来解决。二是项目有合理的收益率。保障房，尤其是公租房，其主要现金流入就是租金收入，再加上政府提供的租金补贴，基本可以回收投资。保障房的另一种盈利模式是进行商业配套运营。因此，社会资本参与保障房建设，是可以获得稳定、可观的投资回报的，这使得PPP应用于保障房项目具备经济上的可行性。

二、运用PPP模式建设保障房的具体模式

针对公共租赁住房等租赁型的保障房，本报告提出一些初步的PPP模式：

（一）新建公租房的PPP模式设计

部分大中城市的房价上升较快，住房供不应求矛盾突出，需要大规模建设保障房。由于我国土地资源紧张，在目前阶段，这些城市新建的保障房应以公共租赁住房为主。根据这一群体的住房需求特征和收入情况，具体的PPP模式建议以BOT、BOS、REITS和住房合作社为主。

1.建设－运营－转让模式（BOT）。该模式下，社会资本方在建成公租房后拥有经营权，可通过收取房租和政府租金补贴的方式来获取

必要的收益。

下面以北京市公租房为例，对这种模式的经济可行性进行简要分析。

假设建设1000套公租房，每套面积60平方米，工程造价每平方米2000元计算（不包括土地出让和一级开发成本），项目的建设期两年（每年平均投入6000万元），特许经营期为28年（不含建设期）。

该项目公司总投入1.2亿元，其中资本金为3600万元（民间投资机构投入2880万元，政府投入720万元），其余资金8400万元从银行贷款，贷款年利率为7%，分10年还清，还款形式是等额本息偿还，因此每年的偿还金额为1147.13万元。假设项目的预期租赁净收入为每月30元/平方米，则项目公司每年的净收入为2160万元。假设在特许经营期内，项目企业拥有免税待遇，所有收益由项目公司获得。在12%的折现率水平下，可以算得该项目的内部收益率（IRR）约为9.34%。因此，只要社会资本对于最低收益率要求不高于9.34%，则该项目就有吸引力，公租房项目采用BOT模式在财务上就是可行的。

对于追求长期稳定的投资收益的社会资本来说（比如保险资金），9.34%的项目预期收益率具有一定的吸引力。当然，政府还可以通过延长特许经营期、适当提高租金或者补贴、允许经营一定比例的商业地产等手段，提高收益水平。对于政府而言，只需要在期初投入720万元的资本金和项目的土地开发成本，在特许经营期内每年投入1440万元用于租金补贴，也远低于其新建支出。对租户而言，平均每个家庭每月仅需支付1260元房租，远低于市场水平。因此可以看出，在北

京这样的特大型城市通过设计合理的资金结构，能够使公租房项目能够取得良好财务收益，实现政府、住户和社会资本三方共赢。

公租房的BOT模式操作流程：由政府确定项目规划并进行公开招标。中标单位与政府合作，成立项目公司（SPV）。在项目公司资本结构中，政府以土地出让成本入股，但占项目资本金比例不超过20%。政府授予该SPV公司30年特许经营期。在特许经营期间，项目公司负责项目融资、建设和管理，负责收取租金，以获得合理回报。经营期满，该项目将无偿转让给相应的政府机构。

2.融合共有产权的“建设—运营—出售（BOS）”模式。该模式的核心要点是保障房的先租后售，即在保障房建成后的5年内出租，而在5年后可以较为优惠的低价将一定比例的公租房以合理的产权比例（比如60%）出售。这种共有产权性质的保障房，既可以回笼部分资金，又可以让部分住户获得稳定产权，使得保障房社区实现不同收入层次的居民混合居住，利于社区建设。

公租房的BOS模式操作流程：整个项目周期分为建设期、运营期和出售后三个阶段。政府与社会资本方合作成立的项目公司在特许经营期间，负责项目融资、建设和管理，负责收取租金。在运营期末，部分住房将按照一定的投资回报，出售给由政府确定的特定人群。公租房购买者可以与政府共同享有房屋的产权，但其产权部分在一定期限内只能回售给政府部门，不能在市场流通。

3.房地产信托投资基金模式（REITs）。REITs是一种由专门资产管理机构发行的、汇集多方资金进行房地产投资，并将投资净收益分

配给投资者的一种信托基金。通过REITs方式发展公租房，既可使政府用于公租房的建设资金运转起来，用于后期建设其他保障房，又实现了公租房运营与监管的分离，能够提高保障房的运营效率，维护租户合法权益。

公租房REITs模式的操作流程如下：首先，由政府、信托公司、房地产公司等合作成立项目公司，专门经营公租房投资管理。其次，信托公司以向社会出售REITs（房地产投资信托计划）方式募集资金，然后对其保证定期付息，到期还本。之后，房地产企业利用投资者的资金建设住房，政府提供优惠政策。最后，完成公租房建设之后，经营管理工作转交给相应的项目公司，以低于同等住房市场租价的价格出租给刚入职的大学生等“夹心层”人群租住。从租户那里获得定额租金是运营企业的主要收入，运营企业再将租金收入扣除成本和一定收益后，向REITs的投资者支付利息和本金。

4.住房合作社模式。住房合作社在解决西方国家住房保障方面发挥了重要作用，是一种重要的公私合作形式。借鉴国外经验，建议在我国成立专门的非盈利性质的住房合作机构，由其统筹解决入社成员的住房问题。

住房合作社与当下非常流行的众筹模式十分相似，其操作要点：第一，在中央层面设立住房合作总社负责总体规划，在省级层面设立相应的分社负责辖区内的保障房建设和运营。第二，资金来源包括企业的捐赠和个人社员的投入。企业捐款可以按照相关规定予以税前减免。个人通过投入资金入社，负担低廉的公租房租金。第三，住房合