食品安全的政府监管与制度创新

食品安全的政府监管与制度创新

摘要：食品安全事件层出不穷说明我国已有的食品安全制度并没有能够有效地解决食品安全问题，人们对现行食品安全监管体系产生了极大的信任危机，为此学者们展开了不同理论的思考，每种分析路径都取得了一定的理论推进和实践作用。本文从制度创新的角度入手，对食品安全的政府监管进行探讨。

关键词：食品安全；政府监管；制度创新

近年来，随着食品安全事故的频繁出现，国内学者和社会工作者对食品安全问题也进行了比较深层次的研究，分析了食品安全重大事件的根本原因（信息不对称、道德风险、社会规制等）及影响，指出了我国食品安全监管与发达国家的差距，研究提出了相关建议和措施。调查显示，97.4%的人认为监管部门应该对频繁发生的食品安全事故负责，而政府问责机制等制度不完善是造成食品安全监管问题的重要原因之一，要彻底地解决问题，全面扼制食品药品安全事故频发的严重局面，就要从制度创新入手。

一、建立决策、执行和监督三权分立的食品安全监管体制

目前，政府监管的失职与缺位构成我国食品安全威胁，也引起社会极大的关注。具体分析我国的食品药品安全管理体制，我们会发现，体制性因素占了相当大的比例。

首先，人治监管模式导致监管缺位、监管失误和权力腐败。人治监管模式的特征主要有：监管机构乃至监管人员往往无视规章制度，无视人民大众的根本利益，肆无忌惮的取悦上级领导；制度缺位问题严重，不仅造成所有的制度总是有利于监管者，而且使得制度的内容不完整，造成监管者为自己行为的便利可以随意解释；制度成为摆设，领导者的个人意志高于制度，不管制度是如何规定的，都随着领导的意志而转移，需要时就拿来，不需要时就束之高阁；官商勾结、合谋现象严重，由于制度约束乏力，人治监管模式下突出了监管者个人的权力至上和无约束性，一些食品经营者正是看到了这一点，才不惜高价收买执法权力，食品商和监管者组成利益联盟，共同谋取非法利益。传统的“人治”型权力监管模式一定要摒弃。

其次，食品安全多头管理体制责任不清，不利于加强监管，会形成相互间权力重叠，相互制约与推诿事件发生。这些机构和人员之间缺少沟通与合作，完善政府机构职能、督促落实食品安全监管责任的整个过程，细化与协调多部门之间的合作，必然是复杂多样化的，如何在“分段监管”中做到无缝衔接，这对我们国家多个政府机构职能的行使是个巨大的挑战。

最后，行政监管部门对于食品安全的监督检查方式急需改进。目前相关部门主要根据群众举报查处违法行为，多以审查与突击检查作为主要工作方式，这种被动局面无法实现安全网络的无缝衔接。为确保实施效率，避免政府官员不作为、

渎职、权力腐败等行为的发生，可以由多个机构分别来承担食品安全规制的决策、执行和监督等项权力，如决策与监督的权力由各级人大承担，安全监管的执行权由食品药品监督管理局、卫生局、农业局和工商局等机构负责。各项权力都要建立相应的责任追究制度。省市有关部门要对各地食品进行明访暗查，抽样检验检疫，以堵塞各种漏洞。

二、强化食品安全责任追究体系建设

不断完善食品安全责任追究制，对履职不力、执法不严、相互推诿等问题，要严格追究当事人及相关领导的责任，确保食品安全工作责任落到实处。

加强相关立法，建立完善有效的政府问责机制，切实履行对食品市场的安全监管职责。在我国食品安全立法中，更多强调食品生产加工参与者责任，对政府责任的关注度较小，就现有监管部门及检验机构的监管责任规范来看，其责任程度明显过轻，不能达到食品安全市场对加强政府监管职责的要求。强化政府对食品市场监管职权的同时，也需要同等程度的责任规范约束，落实企业主体责任，推进基层网格化管理。

落实企业主体责任。政府对于食品安全有着责无旁贷的责任，但同样不能忽视的是企业（生产者、流通者）对于食品安全的主体责任。尤其在现阶段，食品生产者呈现小、散、乱的特点，企业的主体责任在某种程度上更为重要。政府在通过立法加重惩罚问题企业及其经营管理者的同时，通过以下措施保障企业主体责任的落实。一是督促规模企业设立专门的食品安全检验员，小型企业可以聘请兼职食品安全检验员，检验员的资质由政府相关部门予以认定，而这可以作为工商部门给予资格认证的约束性条件之一；二是赏罚分明，对于那些食品安全长期合格的企业可予以资格认定，作为向消费者推荐的产品，对于那些食品安全出现问题的要予以重罚，问题严重的取消市场准入资格；三是可以开展食品安全企业评级，将评级结果定期向社会发布，对消费者予以引导；四是对企业负责人进行主体责任培训，使其认识到企业在食品安全中的第一责任。通过这样的引导，使企业能够认识到，自身是食品安全的第一责任主体，丝毫马虎不得，必须采取措施、下大气力抓好，这既是对消费者、社会负责，也是为企业自身长远发展考虑。同时，强化地方政府负总责的责任和各监管部门监管的责任。地方各级人民政府对本辖区食品安全监督管理负责的原则是我国食品安全工作的一项重要原则。《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府统一负责，领导、组织、协调本辖区的食品安全监管工作。食品产业链长，涉及环节多。种植养殖、生产加工、储存流通和餐饮服务等任何一个环节出了问题，都会影响上下游的食品安全。因此，我们既要注重对终端产品的监管，更要注重对生产过程的监管。食品安全监管是部门”一把手”的责任，分管领导要具体抓，在监管模式上，农业、质监、工商、食药等各监管部门要加强沟通、密切配合，进一步形成监管合力。

强化对监管者的监督机制。制度再好，也需要有人监督，否则，执法者就可以置制度于不顾，为所欲为。要制定系统的监管运行制度，以责任追究制约束监管人员，中央或省市有关部门应采取不定期抽查的方式来观测各地的监管效果，弥补监管工作的缺位和不足，完善监管制度和程序，使监管人员逐步适应完全按

照规章制度办事的行为规则，最终形成制度约束型监管模式。行政监督与检查中的机制死板与僵化也不应忽视。对于食品安全违法行为，完全依靠政府一方的努力就能够实现调控目标是相当幼稚的想法，应该有针对性地加强奖惩制度建设，行政问责制是切实有效的办法。问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，它包括问责标准的确立、问责程序及问责方法的构建、完备的制度保障措施等一系列内容，问责制应是与国家相关政策、法律法规等有机衔接、互为补充的一项独立制度，而不应仅是局限于产品质量问题的一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施。通过问责制度形成对各级监管者的问责压力，防止寻租行为，激励他们对其所管辖的食品安全工作给予高度的重视，从而加强对事故的处理和预防，以实现政府的管制目标。政府各职能部门在监管中可以实行生产企业所在地政府保证制度，如果所在地政府管辖下的企业出了食品安全问题，政府应先对受害者进行赔偿，然后政府再向企业追偿。凡是在本辖区内发生的具有普遍泛滥性质的食品安全问题，都要有相关行政首长和部门负责人承担责任。同时，对于来自于社会各界的举报、监督与曝光，要给予重奖，按照查处违法行为总值额的一定比例给予奖励，而且应当免个人所得税，上不封顶，个案中即使达到千万和上亿，也同样及时兑现，诚信相待。在行政管理部门的常规业务工作监督与年度报表中，应该有相关业绩的社会问卷，社会舆论反馈与案件查处信息综合分析，凡是工作没有改进的部门负责人要及时撤换。

三、设计增大机会主义行为成本的制度

对于重大犯罪行为不能仅仅以经济处罚为主，要剥夺其作案的条件和主体资格，让其赔得一无所有才行。

一要提高投机行为的实施成本。可以通过控制外部条件来增大其实施成本，如果外部条件对投机行为的实施有利，实施成本就小；外部条件对投机行为的实施不利，则实施成本就大。

二要增大处罚力度。很多制度都存在惩罚力度过轻的弊病，要增加投机行为的预期成本，以减少投机行为为目的，一旦发现投机行为就给予严厉惩处，严重者甚至诉诸法律；要规范食品安全事故的处理程序，依法严打不法商人，防止权钱交易等腐败行为，严厉查处制售假劣有毒有害食品的案件；要制定食品安全事故调查处理程序和惩治制度的实施细则。政府应该采取司法、行政手段迫使欺诈消费者的企业进行赔偿，或支持消费者向企业进行索赔，提高不法厂商的犯罪成本，从而才能有效遏制违规行为的发生。要提高对违法行为的处罚标准，加大违法成本，从源头治理食品安全违法行为。2011年5月开始实施的《刑法修正案（八）》，增加了进一步加大对食品安全犯罪分子惩处力度的内容，新增了食品安全监管渎职犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罚条件，强化刑法对食品安全这一重大民生问题的保护。修正案明确规定，负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，要担刑责。“食品安全监管渎职罪”最高刑期设定为十年，成为渎职罪最重的量刑，表明立法部门对食品安全的重视。让犯罪分子承担应有的刑事责任，使不法分子付出高昂代价，对违法行为给予最大震慑，使其不敢以身试法。

四、完善社会道德、舆论监督等约束制度